1、援助国与受援国的关系

西方国家的ODA在援助国和受援国之间建立起了一种单向依赖的、具备等级和从属性质的关系；而建立在南南合作框架下的中非发展合作则力图在合作双方之间建立平等互利的合作关系。这一本质属性的差异在实践当中被无限放大，在具体项目／方案的各个层次都得到了体现，尤其是在项目／方案的制定和选择阶段。

建立依赖、从属关系的ODA在日常操作中，往往是由援助国双边援助机构、多边开发机构和独立咨询专家就援助国的问题开出“药方”，并制定相应援助方案。近年以来，虽然西方ODA一直在强调提高受援国自主性（Ownership），但实际上受援国难以加入这一决策机制当中，因而他们的意见并不能得到重视。

前任DAC发展合作中心主任Streeten就此而提出了当代官方发展援助的核心矛盾：“假如说援助项目是为了受援国自身利益而制定，那么援助国为什么还需要通过提供资金支持来鼓励受援国接受这些项目呢？反过来看，如果援助项目不利于受援国自身利益，那么受援国又为什么应该接受援助国制定的这些项目呢？[2]

相反，在中非发展合作当中，一般是由非洲合作方主动提出所需要的项目清单，而中方则基于项目可行性、资金需求额和能否促进中国国内行业发展等角度来选定项目，然后在双边建立共识之后再签订合作协议。这种由受援国／合作方提出项目的模式也常见于日本对外援助和发展合作当中，被称为“要求为基础”模式（Request-based Model）。

由此可见，中非发展合作的平等和互利特性并不停留在合作双方的宣传层面，而是由基于双方需求的决策机制决定的，根植于中非发展合作的核心。

从效果来看：ODA的项目选择机制具备较高的理论合理性，但是往往无法契合受援国的实际需求和现实条件，效果大打折扣；而中非发展合作“要求为基础”的项目选择机制体现了平等互利的原则，能够较好地吸纳合作方的意见。

不过，近年来也出现了中国援助承包商和受援国政府事先达成“桌面以下”的协议再争取中国政府资金的现象，造成了中国资金的浪费，也在一定程度上损害了援助项目的预期效果。可见，这一机制仍然难以避免受援国国内政治经济因素对于项目选择的偏好。

资料图来源：东方IC

2、统一的援助机构问题

西方国家的ODA模式大多由一个统一的国家援助机构来执行，如美国国际开发署和英国国际发展部等。这些双边援助机构与国家外交机构平行工作、相互支撑，研究项目和援助项目的人力资源等投入都比较充足。

中非发展合作并没有统一的援助机构来执行，而是通过几个政府部门和政策性银行之间的协调机制来推进。囿于行政级别的限制，名义上主管外援工作的商务部外援司对于别的部门并无控制能力，因此中国的对非援助和发展合作项目往往受到传统外交部门的较多限制，人力投入极度不足，机构设计僵化，研究工作也极端落后。

对比来看，美国国际开发署在全球拥有近8000名员工，其中包括近5000多名驻在国当地员工，此外还有600多名非行政雇佣的私人顾问（Personal Contracts）辅助工作[3]；在每一个驻在发展中国家的美国大使馆中，多数都设立了半独立的美国国际开发署办公室，雇佣了从十几名到几十名不等的工作人员，其中很多是当地人；日本国际协力协会（JAIC）也有近1700名工作人员，同时在各国项目的当地办公室部署了多达三万名日本青年国际协力海外队员（志愿者）来支持每个项目运营。[4]

反观中国，商务部外援司仅有两百多名工作人员，即使加上经济合作司也不过数百名工作人员；在中国驻发展中国家的使馆当中，规模较大的会设立经济商务参赞处，安排几名工作人员，其中至多有一到两名专门负责援助工作，规模较小的中国使馆则往往不设立经商处，援助等事宜只能由商务参赞一把抓；中国援助和合作项目也基本上不会雇佣当地人来支持项目运营。人力资源配置严重落后于项目规模的要求，中非发展合作项目执行尚且无力推进，更妄提研究工作的开展。