改革开放后，五年规划决策日益呈现出程序化、民主化与科学化。程序化体现在编制程序逐步固定；民主化表现为各方参与者日益增多，即开门问策、集思广益；科学化则是指编制规划过程愈发科学。

党的十八大之后也出现了很多的规划机制创新。

第一条创新，”十四五“之后，规划的编制过程中加强了党的领导，通过加强党的领导为规划编制和实施提供强有力的保障，这在五年规划的编制史上是有重要意义的。

第二条创新，加强了公众意见征集。“十一五”规划开始，我们就从网络上公开征求公众意见，但是之前的公开征求意见是在《纲要》编制后期才开始，也就是对应到“十五五”要到明年一、二月份才开始。“十四五”规划首次在党的规划《建议》编制阶段，就开始网络公开征集意见，“十五五”规划把此项工作又提前了三个月，也就是说我们现在有了两次大规模的网络公开征集意见。然而，现在在党的《建议》编制阶段就去征集意见，就能更好地、更充分地去吸纳公众的意见，使得五年规划的编制更加民主、更加开放。

第三个机制创新是规划的实施阶段也加强了评估。”十一五”我们开始有了中期评估，十三五我们增加了年度动态监测，在十四五之后，我们才开始做规划的总结性评估，十五五编制高度重视事前风险评估，这样就形成了全流程的评估机制。

第四个机制创新是，形成了规划的系统实施机制。形成了一整套推动规划实施的目标责任制，以及资源保障机制，把之前的做法系统化、制度化下来。

第五个机制创新是推进了规划纳入全面依法轨道，推进《发展规划法》立法。

第六个机制创新是加强规划战略导向功能，推进规划体系建设，推进多规合一，加强了规划的战略导向功能。

所以，五年规划七十多年的演进过程，实际上是一种在实践中学习的创新过程，因为五年规划的编制与实施，是从实践，到理论，再到实践的不断循环。五年规划本身也是一个自我纠错的过程，不断根据规划实施的反馈，对自己的认识进行调整。同时也是一个适应时代变化不断自我调整、持续推进创新的机制，合适的保留下来，不合适的就加快调整，以此来适应时代的变化。

五年规划体现的民主与西方“民主”大不相同

观察者网：您曾提到，五年规划体现了民主、集中、再民主和再集中的决策逻辑，具体是如何体现的？如何突破西方所谓的“威权体制”话语框架？

鄢一龙：我们五年规划的编制体现了民主集中制优势，我们把民主和决策的效率结合起来了。

因为在决策过程中，如果仅强调各方参与，最终往往只会引发争论而无实际成果，西方的所谓“民主决策”过程就存在这样的问题。

美国式民主可能特别明显。他们陷入所谓的否决政治，就是在决策过程中，有特别多的Veto player（否决玩家）角色，进来参与就是想要推翻你的提议。而中国的参与者都是想给这个提议增加更多的意见输入，贡献更多的智慧。所以说，我们在决策上没有那么多否决点，而是有无数的贡献点，我们的决策效率高，而且能够集中集体智慧，所以更科学。

西方一些人批评我们最多的是，规划意见在人大投票时赞成票特别高。但是，通过充分研究规划制定流程，我们发现，规划编制前期已充分协商并吸纳了各方意见，人大也已深度参与其中。

两会之后，人大就有好几个小组为规划编制开展专门调研。他们调研之后形成报告，随后又开各种会议，主动地给规划编制提建议。除此之外，规划编制的每一轮意见稿，在征求意见环节均会征求人大代表意见。因此，规划中已充分吸收和参考了多轮次的各方意见。最后形成的稿件，犹如煮火锅，各方主体共同投入“食材”，最终呈现出融合各方意见的成果，并非仅依据某一人之见，而是集体智慧的结晶。这就是为什么在人大审议能够高票通过的原因，我们把它称为前期充分协商吸纳事后制衡，也是我们的决策民主跟西方不同的一点。

我们与西方民主不一样的另一点是，规划编制的参与者，分为几个圈层。第一层叫决策圈，这个圈里最核心的人员实际上是五年规划的决策者，包括党中央、国务院、人大常委会等机构的领导人。第二层叫起草层，就是党和政府的政策研究和起草人员，所谓的我们党的“秀才”，由他们来执笔写规划。第三层就是参与层，包括学者、公众、社会各界人士，参与层负责提意见和提供支撑。学者的参与主要体现在前期课题研究和后期讨论论证中，而公众则主要在公开征求意见阶段提供意见。

2024年1月，西南大学组织重庆“十五五规划”前期选题专家论证会

因此，我们的规划编制过程既集思广益，又经过严密的顶层设计。简而言之，我们将顶层设计与问计于民相结合，同时兼顾决策的科学性与民主性，旨在通过这一流程编制出科学、高质量的规划。

我们之前也访问过一个资深规划人，我们问：编制这么宏大的规划是不是心里没底？他的回答很简单，他说，只要把这些程序都走到位，想一想有多少人替你把关？他说，所有的东西都是经过反复讨论、反复研究、反复论证之后才拿出来的终稿，就没有什么好担心的了。

所以说我们的五年规划编制体现的民主，不仅仅是个程序民主，而是实质的民主，产出来的都是高质量的决策意见。

五年规划如何体现人民为中心？

观察者网：有学者形容中国是一个精英政治决策机制，那么在五年规划中，普通老百姓能通过哪些途径参与？

鄢一龙：也有人说，老百姓参与不够，实际上我们老百姓参与规划的渠道有好几个。一个是我们前面讲的公开征集意见，这是直接参与的；还有一些更重要的机制，那就是编制规划的人主动去基层倾听老百姓的声音。

比如，规划编制人员需要长时间深入一线调研，全面了解实际情况。这种对民意的吸纳，使得五年规划的决策建立在实事求是的基础之上。除规划编制人员外，领导人包括总书记也亲自深入一线调研。

除了通过公开征集意见和基层调研，还有一个机制就是召开基层代表座谈会，总书记、总理都会召开这样的座谈会。

而且，我们的规划编制还有一个“层层吸纳机制”。因为直接编规划的人，注意力是有限的，领导人注意力也是有限的。那怎么办？不可能请十几亿人都一起来提意见，那就尽可能地通过一层一层的编制流程吸纳意见。

比如我们参与了规划编制的一些课题，人大、政协也围绕一些专题去做调研，最后要把大家联系的那部分群众的意见充分吸纳进报告。报告提交后，其意见会被吸纳进规划编制中，这与决策者的注意力分配密切相关。所以说，整个规划的编制过程，确实是一个中国全过程人民民主的生动地体现，一个生动的案例。

这些公众参与规划制定的途径，其重要的目标就是，使得规划编制要以人民为中心，所以最终我们规划里边体现了大量的民生内容。

十五五规划，问计于民。图为今年5月份开始的十五五规划编制网络公开征集意见

“十四五”规划是这样，“十五五”规划也会是这样，就要去回应老百姓最关注的那些问题。

综合来看，老百姓参与规划的制定，包括正向参与，即老百姓在网络上主动提出意见，也包括逆向参与，即决策者主动为老百姓考虑，积极回应老百姓的需求。所以，这种正向参与和逆向参与的结合，跟西方的决策相比，有自身的体制优势。

因为西方所谓的民众参与，实质上是利益集团的参与，他们拥有资源，能够进行游说。但是他们能代表的人群是有限的。对美国长期公共政策的研究发现，沉默的大多数对政策制定并没有影响力。