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张军:华为、中兴出现在深圳,一点都不奇怪
最后更新: 2019-09-18 08:16:05第五,关于土地批租制度的引入。这是中国经济改革40年来,在财政分权的状况下实现经济增长的一个重要制度,也是随着问题的暴露,最近几年在中国的学术界最有争议的一个制度。
对于深圳特区而言,土地批租制度的引入显然是解决融资问题的需要。据说,就在1979年4月的中央经济工作会议上,广东省委第一书记习仲勋去邓小平家里汇报广东关于单独管理和特殊政策的设想时,曾经提出请中央给予资金上的支持,但是邓小平的回答是“中央没有钱,你们自己去搞,杀出一条血路来”。
而吴南生1980年到深圳负责特区的基本建设(所谓的“四通一平”)时,除了来自银行的3000万元贷款,能想出办法的也就是土地收入了。他们在开发罗湖小区时曾经估算,土地按照每平方米5000港币计算,可用作商业用地40万平方米的总收入可以达20亿港币。
第一步,深圳特区先尝试了有偿使用国家土地的制度。1982年,深圳最终起草颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》,率先对划拨土地进行了有偿、有期使用的改革。规定还说明了各类划拨用地的使用年限及土地使用费的标准。其中,工业用地最长年限为30年;商业用地20年;商品住宅用地50年;教育、科技、医疗卫生用地50年。
第二步,在1987年之后,深圳部分地区借鉴了香港的土地批租制度,率先在特区试验了土地出让或者批租的制度。在这个制度下,取得土地的投资者或者开发商,为了获得一定年限的使用权,需要缴纳一笔出让金。1987年的下半年,深圳特区曾分别将3块土地先后以协议、招标和拍卖的方式出让使用权,获得地价款2000余万元。
在总结土地有偿使用和土地出让试验的经验基础上,《深圳特区土地管理条例》于1988年1月3日正式实施。条例明确规定,土地使用权和所有权相分离。政府拥有土地的所有权,但土地的使用权不但可以出让,而且可以转让、抵押、出租。就在同年4月,国的《宪法》进行了再次修改,其中将“土地使用权可以转让”写入了《宪法》,等于追认了深圳土地制度改革的合法性。在1992年邓小平“南方谈话”之后,地方政府的土地批租制度开始在特区之外被广为采用,成为各级地方政府重要的财政收入来源。
“土地批租制度”是香港的译法,其对应的英文为“the land leasehold system”。在这个制度下,批租只涉及土地的使用权,不改变土地的所有权。业主取得的只是某一块土地在一定年限内的使用权,业主之间能转让的也仅仅是土地的使用权。而当批租期限届满,承租人就要将这块土地的使用权连同附属其上的建筑物,全部无偿地归还给土地所有权人。
深圳率先实行的这个土地使用权与所有权的分离,在土地国有制的局限条件下,对于城市土地要素的使用和配置效率的改善当然具有重要的意义,也帮助实现了土地的级差地租。我记得经济学家张五常先生曾对这个土地的“两权分离”在中国经济体制当中扮演的角色给予过很高的评价。根据张五常的解释,事实上,中央与地方的财政分权体制,特别是1994年的分税制度下,中央与地方共享的增值税的来源主要就是与土地批租不可分离的新增投资和生产活动,从这个意义上讲,中国的财政分权下形成的激励模式似乎与一个“租金分成”的模式很类似。
我在这里并不想花篇幅去进一步评价这个土地批租制度以及它带来的问题。当我要在统计上获得地方政府的土地批租的收入数据时,我发现并不容易。虽然1994年至今,土地批租的收入全归地方政府所有,但我的学生给我查找的数据却多是涉及土地的税费收入,而并没有批租的收入。
的确,从统计上看,地方政府利用土地批租所获得的收入并不能完全从政府的税费收入和财政预算中得到充分的反映。事实上,在中国与土地有关的各种名义税种和税率中,即使包括最大的土地增值税,来自土地的各种税费也只占到地方预算财政收入的5%—8%,而土地批租的收入是不列入地方政府的预算收入的。例如,在2006年中国的城镇土地使用税和土地增值税还不到250亿元,当然也就不会超过当年3万亿税收收入的8%(图2-1)。
但是,来自土地出让的收入到底会有多大呢?有各种不同的估计。因为地区和城市的不同,现有的估计值落在财政预算收入的15%—35%的范围内。对于相当一部分的中国县市而言,可能用于基础设施投资的财政资金中有60%—70%是来自土地出让金的。这就是人们今天往往把土地出让金戏称为地方政府的“第四财政”的道理。
图2-1 城镇土地使用税和土地增值税趋势(全国统计,万元)
资料来源:国家统计局,《中国统计年鉴》,2000-2007各卷,中国统计出版社
《深圳奇迹》,张军主编,东方出版社
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