从间接补助到直接补助

建国以来一直执政的德国基督教联盟党一开始还不敢公然把手伸进国库，只是允许自己享有一些间接的特权，比如在1957年的《税法》中塞进私货，允许公民和企业在向政党捐款时享受课税减免的优惠，这对于以大公司捐助为主要财源的联盟党来说自然是大大的利好。在野的德国社会民主党当然不干，于是在1958年一纸诉状告到了联邦宪法法院。宪法法院在判决中认为，“既然政党已经是宪政中联接国家与社会的重要部分，那么由国家财政向政党提供补助也未尝不可，只要这些资金补助不破坏机会平等的原则。”

宪法法院判决一下，德国联邦议会立刻以迅雷不及掩耳的速度、在议会内政党全体同意的情况下通过了1959年《政党资金法》，这是世界上第一部通过的对政党实施直接补助的法律。该法规定：国家可以向政党提供补助以帮助其履行政治教育的功能，国家补助金按照政党在议会中的代表比例分配。当年预算中拟支付的补助金就达到了500万马克，到1964年更是直线上升至3800万马克，而1969年德国基民党中央一年的收入总共才4500万马克！德国议会中的政党一直只有三四个，联盟党和社民党两大党更是占据了绝对多数议席，可以想见它们分得了多大一块蛋糕！

飞速增长的补助使德国朝野吵成一团，在野的社会民主党不愿看到执政党比自己更加财源广进，没有议会席位的小党指控大党破坏平等原则，纳税人对自己的税款竟然被拿来支持自己所反对的政党更是怒不可遏。1966年，以社民党为首的一众政党再次诉至宪法法院，法院判决认为：国家可以向政党提供补助，但这种补助只能针对政党的竞选费用，而不能针对政党的日常活动开支；只将国家补助提供给赢得议会席位的政党在实际上破坏了平等原则，所得选票少于全部选票5%的小党派也有权获得财政补助。虽然学界一再主张“法官造法”，但事实证明大法官在议会不断的进攻面前只有穷于应付的份儿，结果自然是一点一点地妥协。1966年的判决标志着宪法最后的守护者——联邦宪法法院已经承认了政党向国家财政要钱的合法性（事实上，大法官们自己就是“政党是宪法机构”观点最积极的拥趸），政党们接下来要做的就是乘胜追击了。

《政党法》的诞生

1967年，德国政治格局发生重大变化，左翼的德国社会民主党同右翼的德国基督教联盟党实现了“大联合”，组成了横跨政治光谱的联合政府。议会第一、第二大党的联合使得长期以来困扰德国的许多问题获得了解决，难产已久的“有关政党的具体规定”也终于千呼万唤始出来。1967年，世界政治史上第一部专门规范政党行为的法律《政党法》诞生了。

德国《政党法》被誉为“政党政治制度化的里程碑”，该法由七大部分共41条组成，主要内容包括对政党的一般规定（政党的地位、任务、成立条件、名称和政党平等）、对政党内部秩序的规定（政党内部机构的组成、党内民主、党内仲裁）和对政党财务的规定（国家补助制度、政党财务公开和接受捐献的限制）。《政党法》将国家的民主原则贯彻到政党内部，迫使德国政党修改激进的纲领、发展党内民主，进一步巩固了德国的政党政治；同时使政党必须公开自己的经费来源和使用情况以及政党的财务状况，便于国家和公众对政党实施监督，尽可能地保证了政党在募集资金时使用合法手段，减少了政治腐败，对德国民主政治的发展很有积极意义。

《政党法》使学界欢欣鼓舞，更让德国各大政党弹冠相庆。虽然法律给他们套上了财务公开的枷锁，但也把他们的利益固定下来：国家财政补助制度终于正式确立了！

德国政党能从中获益多少呢？根据2002年最新修订的《政党法》，政党在欧洲议会、联邦议会和州议会选举中每获得一张选票，可以获得0.85欧元的补助，超出400万票的部分每张可获0.70欧元的补助；政党每收到1欧元的党费或者合法捐赠就获得0.38欧元的国家补贴。限制条件是政党的得票率要超过0.5%，国家补助的数额不得超过政党所获得的其它年收入的总和，是所谓“相对上限”；国家财政每年度付给所有政党的补助金总额为1.33亿欧元，是所谓“绝对上限”，绝对上限每年会根据物价指数进行调整。此外，联邦和各州还会对各政党的政治基金会提供资金，用于补助政党的成人政治教育、基层党员培训、与政策发展有关的调研活动等。除了直接补助，政党还享有课税减免和免费媒体时段等间接补助。简而言之，德国主要政党将近一半的收入是来自国家财政的补贴！

有学者认为，德国政党法的主要功能就是为政党提供国家资金补助，此言着实不虚。从篇幅上看，有关政党财务的部分占《政党法》全部条款数目的一半，篇幅则超过了一半。《政党法》的历次修正案都几乎仅仅与政党财务问题有关，几乎每一个细节都经过了一而再、再而三的调整，而其它同样不乏争议的部分则几乎一字未动，可见该法真正的重点所在。有趣的是，在别的问题上往往旷日持久的德国议会在审议政党法修正案时却总是干净利落，2002年的修正案堪称政党法通过以来幅度最大的修改，却超乎常规地未经议会常规辩论直接送交委员会审议，仅仅两天之后委员会就结束审议并在同一天之内由议会表决通过，表决前的跨党派协商仅仅一个小时就达成了一致意见。整个法案成为法律耗时仅三天，而其他法律的平均立法时间则为四个月。

选举补助制度的普及与扩散

西方各国，尤其是欧洲大陆国家的政治制度和环境相似，各国政党也是连名字都差不多的“表兄弟”，所以在德国的“模范带头作用”影响下，选举补助制度的大潮迅速席卷了整个西方。1959年德国《政党资金法》出台后，1963年奥地利便快速跟进，1965年是法国和瑞典，之后是芬兰、丹麦、挪威、荷兰……1979年，连欧洲议会的竞选都有了公共补助。

不仅实行补助的国家在增加，补助的种类和金额也在迅速增加，很多国家不仅补助政党中央，还补助政党的地方组织、党的基金会组织和政党的议会党团；不仅补助政党在竞选中的费用，还补助政党的教育和调研费用，甚至对政党的日常开支进行补助。根据统计，截止2010年，除了瑞士之外的西欧主要国家都给予政党公共财政补助。

在西欧之外，韩国、以色列、巴西、墨西哥、土耳其、日本等国也陆续建立了直接补助制度。中东欧的新兴民主国家更是对选举补助制度爱得深沉，这些国家的政党本来就根基不稳、无处融资，加上国家制度不全、制衡缺位，政党财务监控更是形同虚设，所以政党从国库里攫取资金往往肆无忌惮。斯洛文尼亚1989年正式实行选举补助制度，1993年的补助总额为1.23亿托拉尔（约合51万欧元），1997年居然飙升到9.03亿托拉尔，2003年更是达到了14亿托拉尔。讽刺的是，虽然相关法律要求斯洛文尼亚政党提交政党财务报告，但该国却没有任何机构被法律授权审查这些报告。类似的情况在意大利也有上演，愤怒的意大利人民甚至在1993年以全民公投的方式取消了该国已实施19年的选举补助制度。

美国和英国是西方大国中仅有的没有对政党进行直接补助的国家。美国选举政治的突出特点是以候选人为中心，各政党提名的总统候选人可以从政府那里拿到巨额补贴，因此在这个问题上不存在“美国例外论”。英国则由于两党各自法案的相互针对性太过明显，所以直接补助制度一直难产，至今仍只对政党实行间接补贴。不过工党在布莱尔任上闹出过“贷款换爵位”的丑闻，《纸牌屋》里都描写过执政党党鞭长亲自收受非法政治献金，所以盎格鲁撒克逊人完全没有资格嘲笑他们在欧洲大陆的伙伴。