【文/观察者网专栏作者 王海娟】

近日，央视《焦点访谈》栏目曝光了山东临沂莒南县一个投资高达7亿元的“现代农业公共实训基地”，建有“迎宾楼”“宴宾楼”等各色各样的酒店和会堂，却找不到任何跟种植、养殖、农机培训相关的场所和设备——整个基地唯一能与“农业”扯上关系的，只有一块小牌子。据悉，当地政府为这一项目还背负了3.68亿元的专项债券债务。

所谓“现代农业公共实训基地”图自央视《焦点访谈》报道

毫不意外，新闻一经传开，舆论瞬间炸锅，当地也迅速成立了由临沂市发改委、财政局、农业农村局等部门组成的联合调查组，展开全面核查。

事实上，央视曝光的这处基地，不过是当下乡村产业发展中灰色地带的冰山一角。

2021年至2023年间，我们先后在江苏、浙江、山东、湖北、河南、安徽、湖南、甘肃、四川9省下辖的19个县42个乡村振兴示范村调研乡村产业振兴实施情况。结果发现，地方政府虽然在集中资源推动乡村产业发展，但是，没有一个农业项目是真正在经营农业的——基本都转化为非农化经营乃至房地产发展，带动农民和农村发展的作用非常有限。

一

工商资本投资农业生产难以盈利，几乎已经成为行业共识。因此，在乡村振兴过程中，地方政府普遍热衷于推动乡村旅游发展。

2008年左右开始，地方政府最初推动的农业项目是土地大规模流转，鼓励工商资本下乡从事农业生产。全国随即兴起了土地流转的热潮，流转规模普遍超过1000亩，甚至上万亩。但经过十余年的实践，农业大规模经营基本以失败告终：

粮食作物大规模经营利润低，而自然风险高，尤其是在农田设施不足、土地不平整、地块细碎的情况下，开展大规模经营非常困难。种植经济作物的利润相对较高，但人力成本和市场风险也随之攀升。更关键的是，企业雇工经营不易管理，根本竞争不过小农户。

村民们在扯水稻秧苗 资料图：新华社

例如我们调研了解到的一个案例：

西北地区一个村在20世纪90年代就开始发展蔬菜大棚产业，由农民自主经营，逐渐成为当地农业特色。2010年，地方政府为了申请省级农业示范园区，要求村委会流转土地进行大规模经营。村委会将农民的土地流转过来直接经营，如愿获得了“省级农业示范园区”称号。然而，到2014年，村委会经营失败，再也不愿继续经营农业园区。地方政府不得不动员当地最大的房地产公司接手。

该企业接盘的主要目的，并非经营农业，而是帮助地方政府“打造”政绩，以换取在城市开发房地产的机会。结果，该企业将大部分大棚转包出去，仅派驻1名员工和1名技术员进行日常管理，真正种植的只有2个大棚——用来迎接政府的各种检查，根本没有开展真正的经营活动。该企业从接手农业园区开始就一直亏损，对管理人员提出的要求是：每年亏损不超过500万元。

工商资本“跑路”成为普遍现象。“老板开着宝马来，骑着自行车走”成为行业流行语。土地流转最终变成烫手山芋，农民的土地租金难以兑现，土地无人接手，至今仍在抛荒。可以说，当前，大规模土地流转既吸引不来工商资本，又存在系列风险，大部分地方政府已不再愿意推动。

在农业生产难以盈利的情况下，当前的乡村农业项目主要集中在乡村旅游。地方政府将发展新产业、新业态尤其是乡村旅游，作为乡村产业振兴的主攻方向。

在我们调研的42个村中，每个村都正在开发旅游或者已经规划了旅游产业。一些地方甚至致力于发展全域旅游，将乡村旅游产业发展作为各项工作的重点考核内容，把美丽乡村建设、高标准农田建设、人居环境整治等工作统统作为乡村旅游发展的配套。在开展乡村建设工作时，有地市甚至提出：“让每一寸土地都成为景观，让每一个村庄都成为景区。”

为了推动乡村旅游发展，地方政府普遍动员资本下乡投资。在9省42个村中，有33个村引入了工商资本，其余9个村则因对工商资本缺乏吸引力而未被青睐。这些工商资本大多是经济实力雄厚的资源型企业和房地产企业，能够为乡村旅游投入大量资金。为了推动工商资本下乡，地方政府在政策、土地、资金上向其全面倾斜。县级政府将大部分农业项目资金都统筹到两三个项目中，其他农业经营主体和普通农民获得的农业项目资金非常有限。不仅如此，地方政府还会撬动村集体投入。

换言之，乡村旅游发展吸纳了巨额财政资金和社会资源，很多示范村的投入资金超过亿元。

资料图：新华社

二

在乡村旅游也难以盈利的情况下，工商资本普遍转向了非农化经营，甚至直接发展房地产。

乡村旅游的市场空间本就不大，只有少数具备区位和景观优势的村庄才有发展机会。具有景观优势的地区早已被开发为封闭景区，普通村庄对游客的吸引力微乎其微。在旅游业整体饱和乃至不景气的背景下，乡村旅游的发展空间进一步被压缩。在我国快速的城市化进程中，只有那些紧邻大城市的郊区农村，才勉强拥有发展乡村旅游的机会。

中小城市居民的主体是农民，他们更需要的是城市化，而不是乡村旅游。一个进城农民说得生动：“我以前天天到家摘柑橘，天天吃的是农家饭，现在让我花钱去农村采摘、吃农家饭，何必呢。”在我们调研的42个村的农旅融合发展项目中，只有两个靠近大城市的村庄发展成功了。

事实上，在过去大规模流转土地的过程中，工商资本就已经开始进行非农化经营。主要做法是借建设农业设施或农业园区之名，在耕地上修建酒店和餐馆。更加大胆的做法是，以发展乡村的名义修建别墅。

2018年9月15日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，对耕地非农化进行专门整治，拉开了集中整治“大棚房”的序幕。国家自这年起先后开展了3次集中清理整治行动。“大棚房”整治对工商资本投资农村产生了巨大打击，违法使用耕地修建酒店和餐馆的现象大幅减少。

但是，部分非农化项目转向了更隐蔽的操作。一些工商资本以“研学基地”“康养中心”名义发展农业，实际主要从事住宿、餐饮等。还有部分工商资本，干脆把乡村旅游作为房地产的配套设施，主要依靠房地产盈利。根据实地调研，如果企业的投入资金超过1亿元，该企业往往已经投资或预期投资房地产。正因如此，大量经营房地产或矿产的企业才会有动力到农村投资乡村旅游。

资料图：新华社

汲取“大棚房”整治的教训，地方政府会配套相应土地指标，规范项目资金使用，试图确保农业项目合规。但在这种发展模式中，政府的项目资金投入和乡村振兴实践，实际上都变成了企业发展房地产的配套。

企业的盈利模式清晰而惊人：圈地（几千乃至上万亩）——建立景区——政府配套项目——打造A级景区——卖别墅。

企业以乡村旅游、一二三产业融合、带动农民发展等名义建设景区，申报大量配套项目和土地指标；地方政府推动的美丽乡村建设、人居环境整治、现代农业、乡村旅游等，反过来成了别墅的配套设施；“最美乡村”“避暑康养小镇”“最美古村落”“国家森林乡村”等荣誉，则成为工商资本销售别墅的卖点。

譬如，西部地区某县政府引入工商资本发展乡村旅游，由于乡村旅游效益不佳，近8亿元的投资难以回本，一直处于亏损状态。为了支持工商资本，地方政府以低价出让景区内土地，允许其在景区内开发康养房地产业。目前企业开发建设的第一期已经销售了1000套房子，收入约1亿元。

三

地方政府之所以有动力打造这种类型的农业项目，背后有其深层逻辑。

第一，有利于打造政绩。

乡村旅游可视度高，往往被地方政府作为政绩工程和“面子工程”。县市政府集中资源打造亮点工程，既能吸引领导注意力，又可以完成各种考核指标。中西部地区财政有限，只能集中资源打造1-2个示范点，每个县基本上都有1～2个投资上亿元乃至几亿元的农业项目。在山东临沂莒南县的案例中，3.68亿元的专项债券可能就是政绩的代价。

部分地方政府通过给予工商资本诸多政策优惠，让工商资本帮其“制造”政绩。典型模式是：企业帮助地方政府打造“乡村旅游”，地方政府将城市房地产开发、煤矿资源开发、重大工程建设等政策优惠向其倾斜。即便地方政府没有明确承诺，企业也并不担心投资失败。很多企业的心态是：“我们在乡村旅游上投资，是给县政府做贡献，我们没赚到钱，县政府会在其他方面优先考虑我们。”

于是，即便乡村旅游发展的经济效益和社会效益惨淡，地方政府也会通过财政补贴营造产业发展的“繁荣景象”。这就陷入了一个可怕的恶性循环：低效益—政府补贴—仍然低效益—进一步增加政府补贴。

第二，有利于争取到项目资金。

产业项目分配往往具有竞争性——谁的项目绩效好，项目就分配给谁。普通农民从事的传统农业，可视化程度低，难以获得项目资金。而这种类型的农业项目投资标准高、可视化程度高，可以凸显项目绩效。地方政府结合工商资本的投资发展乡村旅游，能够更容易获得项目资金。

其典型做法是：先动员资本下乡发展产业，或者负债发展，吸引领导参观考察，然后再配套项目。产业发展的核心，就是制造“震撼效应”，让领导眼前一亮，凸显与其他县市的项目差异性。这最终使地方政府陷入负债发展的陷阱。

中部地区一个乡村振兴示范村，乡镇政府在2020—2022年整合3800万元财政资金投入该村，打造生态旅游示范村与现代农业产业园，成为当地乡村振兴的“样板”。但由于市场区位较远、资源禀赋欠佳，该村难以吸引游客，乡村旅游持续亏损。然而，作为亮点村，省市县各级领导纷纷前来视察，不少领导多次亲临现场指导工作，督促乡镇将旅游产业“做大做强”。结果，乡镇政府不得不负债继续投入。

游客观赏油菜花海 资料图：新华社

四

农业发展有其自身规律。工商资本大多是跨界经营，最初对农业产业并不熟悉。经过十几年的探索，工商资本虽然已经摸清了农业发展规律，投资也更加谨慎，但即便如此，在农产品已经过剩、非农经济发展空间十分有限的情况下，农业项目很难盈利，这几乎是一个客观事实。盲目推动农业项目发展，不仅不符合经济发展规律，还可能违背乡村产业振兴的初衷。

更值得警惕的是，这些非农化经营项目与农民关系不大。为了便于管理，工商资本将土地或农业景观圈起来自己经营，与村庄和农民人为隔离。甚至，工商资本与农民之间还产生了竞争关系，对带动农民发展休闲农业、民宿、农家乐的作用极为有限。而且，这些项目往往是资本密集型产业，创造的就业机会少之又少。尤其是房地产发展，给农民带来的益处更是微乎其微。

农业项目还往往带来严重的村级债务。乡村旅游发展涉及村集体投入，还需要村集体配套项目资金，由此产生了严重的村级债务问题。中部地区某县的3个乡村振兴示范村，村级负债均已超过500万元，负债额度排在全区前列。

当前，农村经济发展空间有限，那些试图带动农民致富的农业项目难以成功。农民的致富机会，在城市。乡村产业发展的目标，应该重新定位为托底——为缺乏进城能力的弱势农民群体提供保障，为进城失败的农民提供退路。发展乡村产业，应坚持农民主体地位，积极回应在村农民的基本需求。

我们亟待给乡村旅游降温，警惕工商资本无序扩张损害农民和集体的利益，重点发展农民参与度高、受益面广的乡村产业，夯实乡村的“压舱石”作用。

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