编者按：近年来，本文作者及其研究团队在全国范围内开展资本下乡和乡村产业振兴专题调研。其中，于2019年10月、2021年10月和2021年12月三次在中部地区Y县调研。

20世纪90年代，乡镇政府采取动员农民的方式在Y县发展柑橘产业，形成以农民为主体的乡村产业治理体系。在乡村振兴战略实施过程中，地方政府侧重动员资本下乡促进一二三产业融合发展，改变了乡村产业治理的逻辑。调研期间，作者所在的团队深度访谈了相关部门工作人员、村干部、农民及工商资本负责人等，收集了丰富的一手资料。

本文以Y县为案例，首先分析乡村振兴背景下乡镇政府面对农民发展乡村产业存在的治理困境，进而分析资本下乡带来的治理优势，最后探讨在治理便利化驱动下乡村产业治理转型及其后果。

原文刊于《甘肃社会科学》2025年第3期，第159-167页。观察者网获作者授权节选转载，供各位读者参考。

【文/王海娟】

动员农民振兴乡村产业的治理困境

在乡村振兴战略实施过程中，各级政府投入大量财政资金推动乡村产业发展，同时强化了对基层政府的监管力度。地方政府不仅规定了财政资金使用目标，还制定了财政资金使用过程的监管机制，并强化了对治理风险的问责管理。

在乡村振兴战略实施初期，乡镇政府延续过去的乡村产业治理体系，将农民作为乡村产业发展主体。而在面对新型治理环境和治理任务要求时，乡镇政府动员农民参与乡村产业振兴存在诸多治理困境。

（一）治理目标困境

在乡村振兴战略实施过程中，社会各界具有的共识性观点是传统产业难以使农民致富，发展乡村产业的重点是推动一二三产业融合。2015年印发的《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》对乡村产业振兴方向提出了明确要求。

Y县将三产融合发展作为乡村产业振兴的方向，强调发展乡村旅游、康养、休闲农业、农产品电子商务等新产业、新业态，同时将三产融合发展作为考核指标之一。因此，乡镇政府只有促进三产融合发展才能申请到项目资金并完成行政考核任务。

与此同时，农民依然主要从事传统产业，乡镇政府在推动三产融合发展过程中，常常面临农民参与度不高的问题。三产融合发展具有资金密集和技术密集的特点，还具有很高的市场风险，对市场经营能力提出了很高的要求。在农民大规模向城镇流动的背景下，年轻人外出务工，留守在农村的主要是妇女和老年人，他们缺乏投资和市场经营能力，对发展新产业和促进三产融合发展的认识及能力较弱，他们更重视农业收入的稳定性，具有风险厌恶偏好。因此，乡镇政府依靠留守农民很难实现三产融合发展的目标。花镇农办主任明确指出：“留在农村的农民都七八十岁了，不可能依靠他们发展乡村产业。”

“留在农村的农民都七八十岁了” 资料图：央视新闻

（二）项目落地困境

在乡村振兴战略实施过程中，乡镇政府主要依赖项目资金推动乡村产业发展。项目分配具有竞争性，上级政府要求项目申报者和承接者具有保障项目顺利落地的能力。具体来说，实现项目顺利落地需要具备三个条件：

一是具备项目申报条件。项目申报条件包括项目承接者的经营面积、产业经营类型等。例如，Y县柑橘品种改良项目的申报条件之一是经营规模达到200亩，现代农业示范园区项目的申报条件之一是经营规模达到500亩。

二是提供各种类型的项目配套资金。Y县规定产业类项目承接主体按照60%的比例配套项目资金，基础设施类项目承接主体按照50%的比例配套项目资金。同时，项目实施中还会产生二次费用，主要有项目评审费用、占地费用、青苗补偿费用以及项目预算调整产生的额外费用等，这些都需要项目承接主体配套。

三是得到全村农民的支持。项目工程建设往往涉及众多农户的土地，如果有个别农民不同意占地，项目工程就无法落地。如果因为部分农民纠纷和阻挠而无法在规定时间内完成项目验收，乡镇政府不仅会被问责，还会面临未来将难以申请到项目的困境。

由于项目资金的使用程序和分配方式受到严格限制，乡镇政府在组织农民实施项目时遇到多种困难。

在申报条件上，普通农民很难具备项目申报条件。如土地经营面积太小，不具备柑橘品种改良项目的申报条件。

在项目配套上，乡镇财政和村集体经济大多处于“空壳化”状态，维持自身运转都非常困难，更难以提供项目配套资金。根据调查数据显示，2022年末，Y县有91个行政村，其中78个行政村有村级债务，村均债务19万元左右。

在过去十几年的资源下乡过程中，部分农民产生“等靠要”思想，缺乏自主筹集资金的内生动力。在实施项目过程中，部分农民采取机会主义行为，借机索要不合理的补偿；或在与村干部和其他农民产生矛盾时，阻碍项目工程施工。

各级政府对项目程序进行严格管理的同时，也增强了农民反对集体行动的权力。例如，项目工程实施一般以1年为期限，扣除项目申报、评审和验收的时间，实际实施时间往往只有半年左右。越是要在规定期限内完成项目建设任务，农民的谈判筹码就越大。在实践中，农户拥有对特定土地的合法占有权利，使项目建设常遭遇“扯皮”、阻挠施工、“敲竹杠”等“最后一公里”难题。

早些年的一则报道：村民为求拆迁赔偿突击安装路灯 图自央视新闻

（三）治理成本困境

在“大国小农”背景下，农民数量众多且非常分散，如何降低治理成本是乡镇政府面临的重要问题。

一个乡镇的农民数量一般有几万户，每户只耕种几亩地，农民耕种的土地规模很小。乡镇政府组织农民发展新产业、推广新技术、开展基础设施建设、实施项目等，需要与几万户农民对接。尤其是在项目资金增加且项目管理日益繁杂的情况下，乡镇政府的治理负荷急剧增加。

地方政府围绕着项目资金的使用过程，建立了一整套普适的、完备的项目资金使用制度，对资金的申报、实施、监管、审计、评估等进行规范。乡镇政府是项目实施的直接责任主体，在申报、实施、验收和评估各个环节需要与数量庞大且非常分散的农民对接，获得其需求偏好、项目配给额度、项目分配优先对象等信息的成本极高。

并且村级组织往往采取非正规治理方式，导致项目资金使用呈现不规范特征，乡镇政府进行合规化管理的负荷很大。如村级组织无法提供符合财务管理要求的正规票据，乡镇政府难以对项目资金使用过程进行合规化管理。

随着村级组织功能日益弱化，乡镇政府难以降低治理成本，遭遇治理成本困境。

在乡村产业发展过程中，乡镇政府往往依赖村级组织与农民对接。与行政组织和经济组织不同，我国的村级组织是一个集社会自治组织、集体经济组织、政府代理人、党组织为一体的综合性组织，可以低成本且高效地将数量众多且非常分散的农民组织起来，即将农民分散的需求整合为共同利益，并利用地方规范、认同感、关系网络等协调农民之间的利益关系和矛盾纠纷。在此基础上，村级组织代表农民与乡镇政府沟通产业发展类型、项目实施、技术推广、基础设施建设等事项。

村级组织把分散的农民个体整合为一个整体，扩大了乡镇政府的治理规模，乡镇政府只需要与村级组织沟通协调，从而降低了治理成本。然而在当前阶段，村级组织的行政化程度不断提高且承担着日益繁重的行政任务，难以将农民有效地组织起来。当乡镇治理单元细化到农民个体时，乡镇政府与个体对接的成本大幅增加。特别是在乡村治理转型过程中，基层干部需要花费大量时间和精力填写表格、制作台账材料和应付检查等，导致没有时间和精力开展组织农民工作，进一步加剧了治理成本困境。

（四）治理风险困境

在强化基层监管的制度环境中推动乡村产业发展，可能会引发社会矛盾，增加治理风险。

在激励型制度环境中，地方政府注重对乡镇政府赋权激励，对基层治理风险有更高的包容性，因利益调整引发的矛盾或者产业项目失败，一般不会导致问责，治理风险随之降低。而随着上级政府强化对基层的监督和问责机制，基层治理风险的包容度降低。如果产业项目推进引发农民纠纷甚至群体性事件，就会诱发巨大的治理风险。因此，乡镇政府把“不出事”作为推动乡村产业发展的前提条件，在申报项目时都会进行风险评估，把低治理风险作为产业项目立项和审批的必备项。

乡镇政府组织农民发展乡村产业存在较高的治理风险。

一方面，农民的产业发展需求和利益具有差异性，容易引发农村内部的矛盾纠纷。如在品种改良项目实施过程中，柑橘专业种植户有参与品种改良的积极性；兼业户要根据品种改良的效果决定是否参与；进城务工农民则不关心品种改良。因此，在连片推进品种改良项目时，难免引发部分农民的抵制行为。

另一方面，产业发展的市场风险容易转化为治理风险。在推动乡村产业发展过程中，乡镇政府与农民之间不仅是市场契约关系，还包含着政治关系。当乡镇政府推动产业发展失败时，农民往往将责任归咎至乡镇政府，从而对乡镇政府产生不满情绪。如在农村经济从短缺经济向过剩经济转变的过程中，发展新产业或者改变产业布局的市场风险增加，地方政府推动集体经济组织和贫困户发展特色产业和新产业的项目基本失败了后，农民可能要求乡镇政府对产业失败负责，乡村产业发展的经营风险会转化为乡镇政府的治理风险。