分类治理思路

解决进城农民的承包地退出问题的难点在于城市化过程中农村社会的复杂化。在农民工没有彻底转移到城市，还需要农村承包地为其提供收入和社会保障的阶段，让农民工退出承包地不利于农村社会的稳定和城市化的实现。而大量农民通过考学在城市获得体面的生活。继续保留他们的承包地，既影响社会公平，也不利于农业现代化实现。

解决承包地退出问题可以采取分类治理的思路。农民Ⅰ将土地交由集体流转出去，获得土地租金，并保留承包土地的权利。村集体调整地块，将农民Ⅰ不愿意耕种的土地集中连片有偿出租给在村农民耕种。这就既保障了农民工的返乡权利，也规避了进城农民工低效“占有”土地的弊病，实现了土地集中连片耕种。农民Ⅱ无偿退出承包地，将稀缺的土地资源配置给丧失进城能力的弱势农民，有利于社会公平和稳定。并且村集体整合农民Ⅱ的土地，进行集中连片分配。这样就使得实际耕作者占有土地，且随农村人口减少土地经营规模逐渐扩大。

农民城市化流动，为我国农业发展提供了新的契机，也为提高务农农民群体的收入提供了经济社会条件。但《农村土地承包法修正案(草案) 》删去了“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的”的农民退出承包地的规定，主张进城农民继续保留承包地。这或许可以保障农民工的权益，但也固化了农村土地关系，产生了社会不公，将我国农业发展锁定在低效状况。

在快速的城市化过程中，农民群体复杂化，社会形态处于变化过程中。辨析“谁是农民”，以及如何在保障农民土地权益的基础上促进农业现代化发展，非常考验改革者的智慧。

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