“进城不退地”模式

90年代末以来，大量农民进入城市，情况变得复杂起来。

一方面，农民流动方式多样化，大量农民工进城务工经商。这部分农民既没有在城市获得正规的就业和社会保障，也没有将户籍迁入城市。要求进城农民工退出承包地并不现实。另一方面，随着城乡二元体制的开放性不断提高，以及户籍制度管理的松动，即使在城市获得正规就业和社会保障的农民也不需要迁移户口。

2006年左右农业税费取消，不久国家向农村投入大量的惠农资金，如粮食补贴、养老金等。通过考学、参军进城的农民普遍没有将户籍迁入农村。相反，之前将户口迁入城市的农民想方设法将户籍迁回农村。这部分农民更不可能主动、无偿地退出承包地。这就形成了“进城不退地”的事实。

刚公布的《农村土地承包法修正案(草案)》规定，“维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择。承包方全家迁入城镇落户，纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份的，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益。”这在法律层面赋予“进城不退地”的合法性。

当前阶段农民群体已经发生了很大的分化，“谁是农民”已经变得模糊不清。农民城市化形态也有很大的差异。进城农民及其城市化模式主要可以分为两种不同的类型。

15日，在长春市卫星路的人行道旁，站着几十名农民工（图片来源：任闻鑫 / 东方IC）

一是进城打工农民工，简称农民Ⅰ。这种类型的农民主要从事非正规就业，收入低，也没有获得相应的社会保障。这部分农民年轻时往往进城务工，年老时难以在城市找到就业机会，通常返回农村耕种土地。他们并没有彻底转移到城市，处于“半城市化”状态，依然依赖土地获得就业和社会保障。

二是通过考学、务工经商在城市立足的农民，简称农民Ⅱ。这部分农民通常找到收入较高、有社会保障的工作，生产生活已经完成融入城市。农民Ⅱ处于完全城市化状态，在城市获得更为体面和有保障的就业，不需要依赖农村土地获得就业和社会保障。大学扩大以及升学率的提高，这部分农民的数量不容小觑。在目前阶段，农民工的“半城市化”状态将持续相当长的时间，大学毕业生是完全城市化的主体。不同农民群体“进城不退地”产生不同的影响。

农民Ⅰ进城后保留承包地有利于社会稳定，但不利于农业生产条件的改善。

农民Ⅰ保留承包地，当遭遇经济危机时可以返回农村种地，避免成为城市贫民或者落入贫民窟以及由此引发的政治动荡。当年龄增大时，农民Ⅰ可以返回农村养老。当前我国已经进入“未富先老”阶段。在国家还无力为农村老年人提供养老保障的情况下，农业生产作为一种退养方式，可以应对农村老龄化危机。

农民Ⅰ保留承包地存在的问题是不利于土地细碎化问题的解决。农民Ⅰ的土地要么将土地留给年老的父母耕种，要么将耕地流转给亲朋好友耕种。农民Ⅰ要求的土地租金不高，以方便随时将土地收回来自己耕种。土地分散化流转加剧土地细碎化化问题，不利于基础设施建设和农业规模经营。经营者流入的土地面积越多，农业经营效率越差。

农民Ⅱ进城后保留农村承包地，既不公平，也没有效率。

虽然相关政策“支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益”。但城市化扩张时期，土地升值的空间很大，农民都有征地预期，一般不会将承包地退出。不再依赖土地的农民Ⅱ更愿意将土地“有”在那里，作为“乡愁”，或者等待土地升值。农民Ⅱ既享有政府提供的制度性社会保障，又占有农村土地。一个人享有两份福利，很不公平。如果他们将土地流转出去，收取土地租金。不需要劳动就可以获得收益，他们是土地食利者。并且农民Ⅱ往往是农村中的强势群体，收取土地租金相当于弱势的、缺乏进城就业能力的在村农民向强势农民交租。有限的农村资源通过这种方式进入城市。这也非常的不公平。

农民Ⅱ占有土地，但不耕种土地，相当于是“居城地主”。这对农业现代化非常不利。户均不过十亩地，流转的收益有限，农民Ⅱ往往任由土地荒废。即使农民Ⅱ愿意将土地流转出去，进城农民的土地与其他农民的土地犬牙交错在一起，进行集中连片流转非常困难。

由于农民Ⅱ常年居住在城市，也不会关心农业生产条件的改善，也不会允许修路修渠占用他们的土地。在村农民不仅没有得到好处，而且需要面临更为恶劣的耕作条件。已经完全城市化的农民仍然占有小块土地，将成为我国农业发展的根本性制约。