【文/观察者网专栏作者 田飞龙】

2005年3月14日，第十届全国人大通过了一部非常特殊的涉台法律《反分裂国家法》。这部法律与其他法律相比，有一个很特别的形式标志，即法律名称前没有冠名“中华人民共和国”。

这似乎不是偶然。因为彼时的台湾尽管是民进党二度执政，但两岸关系主轴仍然是“和平统一”，大陆对台政治方针延续“一国两制”基本立场。

而反分裂国家法的制定，其立意恰恰在于以法律形式固化既定的两岸关系基本政策，既是对民进党“台独”势力的制裁性法律，也是对国民党继续其“九二共识”之和平统一路线的政治支持。没有冠名顾及了国民党的政治尊严、九二共识的“各自表述”默契以及未来两岸政治协商与统一安排上的充分灵活性。

法律出版社2014年最新版的《反分裂国家法》

这部法律名为“反分裂国家法”，但多数条款却是关于如何促进和平统一的规定，是一部饱含和平善意与宪制包容性的法律。这部法律在体例与规制技术上有如下特点：

其一，涉台领域最主要的基本法律，与宪法共同构成涉台法律规制体系，将反分裂与促和平发展及最终统一相结合；

其二，政策法的基本面貌，对涉台主要政策予以法律化，没有规定具体的程序与细则，需要执行机关根据相关政策性条款予以细化，在规范辐射力上可以囊括涉台20余项经济文化协议以及大陆单方面出台的“惠台31条”、“惠台26条”等，从而形成涉台政策法的具体架构；

其三，双轨制的涉台管治模式，以和平统一相关条款与制度安排为主，以非和平统一路径为辅，设定了两岸最终统一的“Plan A”和“Plan B”，具有规制包容力及变轨执行的能力；其四，对台湾问题历史认知与法律处理的精确性，如将台湾问题认定为内战遗留问题，作为严格的内政问题处理，同时设定了两岸统一的神圣性职责，与宪法上关于台湾问题解决的神圣义务相配合。

这部法律自2005年制定以来，就和平统一的相关条款有一定的执行和进步，尤其是在马英九执政时期，两岸的经贸往来与和平发展取得重要的制度性进展，国际空间的“外交休兵”及大陆对台湾参与国际事务的变通安排，也取得了积极的共识和突破。

然而，这部法律还是常常被视为一部“备而不用”的法律，因为即便是和平统一部分的相关条款诸如两岸和平协定、和平统一安排等基本上没有突破，两岸经贸的深水区合作（如服贸协议）被2014年的太阳花学运打断，至于“Plan B”则尚未进入正式的政策议程，更是被视为悬空之剑。

不过，在这部法律的规范框架内，两岸关系的制度化进程还是取得了缓慢但方向明确的发展：

其一，两岸经贸协议惠及两岸人民，ECFA至今生效，成为连接两岸关系的重要制度性纽带；

其二，大陆推出“主场性”的惠台安排，在经济民生与身份平等上进一步纳入台胞的平权管理与吸纳政策，一定程度上推定了两岸关系的近距离互动；

其三，2019年初习近平在纪念《告台湾同胞书》40周年的重要讲话中提出“一国两制”台湾方案，延续了反分裂国家法的基本制度逻辑，更加具体和善意地向台湾各界发出“和平统一”的制度化倡议。

1978年12月26日，第五届全国人大常委会第五次会议讨论通过了《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书》，并于1979年元旦正式发表

所有这些制度性进展都是反分裂国家法“Plan A”即和平统一、一国两制基本方针的合逻辑展开。但是，和平统一最终遭遇了民进党的“政治卡脖子”，“九二共识”遭到否认和政治放逐，两岸由“冷和平”转入“冷对抗”，台湾当局反中谋独立场及具体的政策配套更加清晰有力，台湾民意甚至国民党蓝营新生代本土化“绿化”趋势非常严重。这部法律所预设的“和平统一”基本共识、政治意愿及协商空间出现了结构性流失。

与台湾涉及两岸关系的法制化程度相比，大陆的涉台法律总体上还处于“政策为主，法律为辅”的状态。台湾地区除了所谓的“中华民国宪法”之外，1992年即制定《两岸人民关系条例》，作为调整两岸关系的基本法。蔡英文政府尽管追求台独，但仍声称以所谓宪法和两岸人民关系条例处理两岸关系。

为因应所谓大陆威胁以及进一步阻断两岸和平发展，全方位打造台独政治社会条件，台湾当局近年来积极修订“国安五法”及制定《反渗透法》，几乎从法制上对冲消解了1987年两岸解严以来和平交往带来的制度联系与经济社会纽带，将两岸关系重新带回“准冷战”状态。