后两条意味着，基层政府在临时救助资金的使用上具有极大的自由裁量权。我在一个乡镇政府的调研显示，这笔资金也基本上用于“维稳”工作了。一部分直接用于上访协调资金，如我调研期间恰逢八一建军节，县政府要求各乡镇，慰问金的发放应优先考虑信访工作中的“退伍军人重点监控人员”。一部分资金则用于与可能上访的人“拉关系”。如，2013年，该县原28军82师入伍农村退役军人集体上访过一次，今年虽然没有上访，基层政府出于关心其生活的考虑，也给予其慰问。

可以肯定的是，只要民生资金过于考虑调节社会矛盾的功能，就难以避免其社会保障功能的消退，很有可能激起社会不公感。而这种不公感并不是民政系统的问题。事实上，民政局的行政能力非常有限，这同样影响了其社会保障功能的实现。

二

随着民生资金的逐年增加，即便是贫困县的民政局也不再受困于财政限制。民政工作的真正困难在于，它没有足够的行政能力来处理应由民政系统解决的“社会问题”。

A、流浪者救助

对于基层民政工作而言，流浪者救助的工作难度主要体现在两个方面。

第一、首先要确定流浪人员是否有家人，只有没有家人的流浪者，才符合救助条件。但是，确定流浪者身份并不是一件容易的事，因为绝大多数流浪者都是身体有缺陷，或精神有障碍，很难确定其具体身份。民政局真正从事社会救助工作的只有一个工作人员，民政系统也没有完备的身份查询系统，要查清每一个流浪者的身份，行政力量显得过于单薄。我调研的这个县，长期在县城流浪的共有3人，其中有2人找到了其家人，有1人一直没有确定身份。

比较麻烦的是，绝大多数流浪者，哪怕确定了身份，家庭也很难担负起照看责任。因为，愿意照看家庭就不会让家人出去流浪。所以，这两个已经确定了身份的流浪者在被民政局送回家后，很快又回到街头流浪了，民政局没有办法。理论上，法院可以介入，判定其亲属应履行抚养责任；可在实际生活中，这种可能性几乎没有。

对于身体健康的流浪者还比较好处理，民政局消极行政也不至于引起太大问题。可对于那些必须救助的却不符合救助标准的流浪病人，则显得极其麻烦。2012年，我调研的这个县的民政局碰到一个案例。被救助者是一个重病在身的妇女，户籍在本县，嫁到浙江。丈夫在其生了重病后将其抛弃，浙江当地的民政局介入后，将这个妇女遣返回家乡。县民政局找到了其家人（兄弟姊妹），但其亲属却拒绝接收，结果民政局不得不承担救助责任：花钱强人照顾、治疗，直到一个星期后被救助者医治无效去世。

另外，县城有时会有外地来的流浪乞讨人员。因为流动性很大，且一般都拒绝接受救助，民政局也只是做些有限的救助措施即可。

第二、流浪人员是否有暴力倾向，有无破坏能力，非常关键。如果是有破坏倾向的流浪人员，就得公安局介入，还要送专门的精神病院。这就涉及到县一级民政系统的救助能力以及部门之间的衔接问题。

现实生活中经常发生的案例是：当一个有暴力倾向的流浪者在街头肇事后，改如何处置？2010年，该县所在的省政法委专门出台了一个文件，对类似事件的处置做了规定，即由公安局先处置，然后交由民政局救助。

这个规定的原则没有问题，但在实践当中却很容易出现技术问题。首先，公安局“处置”到什么程度？如果从公安局的角度出发，其处置的内容就是制止肇事者做出进一步伤害的行为，确定其是精神病人后，做适当的调解工作，让受害者免于追究肇事者的责任，移交给民政局去处置就行了。但是，从民政局的角度上看，这种“处置”对其工作没有多大意义。因为，县民政局实际很难有行政力量去调查这些精神病人，但公安局是比较有能力的。况且，“有困难找警察”是多年来公安局的宣传口号，公安局至少要把肇事者送到医院，不能处警之后直接打电话让民政局去领人。

县民政局就有几次因为类似事件和公安局发生纠纷，因为老百姓碰到类似问题肯定是打110，但公安局又认为不是他们的职责，而民政局认为公安局有义务调查清楚肇事者身份——从社会救助案件角度上说，公安局没有义务主动调查精神病人的身份；但是，从治安案件上说，调查清楚肇事者身份理所当然。

其次，确定了肇事精神病人的身份后，民政局怎么办？民政局当然可以救助，并且愿意救助，但是，条件有限。没有一个县民政局有条件救助这类流浪者，因为救助站只适合救助那些精神正常者。县民政局每年都会救助不少精神病流浪者，但无一例外的，救助一两天后，被救助者就翻墙逃走了。因此，民政系统迫切需要在一个省、至少是一个市建立一个专门精神病流浪人员的救助中心。

B、职业乞讨者

县城的职业乞讨者一般来自于外地，且是流动性的。这部分人很容易辨识，民政局接到信息后也会前去救助，但这些人一般不愿意接受救助。并且，职业乞讨人员只在县城呆几天，民政局一般只能消极应对。

县民政局还有一个难以解决的问题，即经常碰到来民政局“敲诈”的寻求社会救助的外地人员。这些外地人员以年轻人为主，到民政局寻求社会救助，却没有任何理由。有一次，一位求助者找到民政局，开口要300元，民政局工作人员解释着不符合政策，按政策只能给予其到下一站的路费和生活费。这位求助者嫌少，当场拿出刀片要割脉，并声称有艾滋病。民政局不得不满足其要求。

在绝大多数情况下，对于职业乞讨人员，民政局只能被动救助，很难主动救助。这是因为，新的救助条例规定，民政局没有强制收留遣送的权力。问题在于，在大多数群众眼中，职业乞讨者是需要治理的社会问题，民政局已乞讨者没有救助意愿为由不予“管理”，就是失职。某种意义上，一旦确定民政局只有“救助”职能，而相关的社会管理职能又没有其它机构承担的情况下，则此类“社会问题”必然处于失控状态。