【文/贺雪峰】

村级治理向何处去，是当前政策部门和理论界高度关注的问题。中国正处在高速城市化进程中，处于现代化的关键阶段。乡村振兴离不开良好的村级治理。

从当前全国村级治理实践看，在国家资源大量向农村转移的情况下，村级治理变得尤为重要。从某种意义上讲，正是借助村级治理，国家的好政策和资源才能落地惠民。也因为大量国家资源向农村转移，村级治理的重点也就变成协助国家资源落地惠民，以及完成自上而下各个部门安排的惠民工作或行政任务。村级治理因此出现了普遍的行政化现象。

与村级治理行政化相匹配的是村干部的脱产化、正规化以及村级治理的规范化。当前，村级治理越来越规范，村干部不仅要完成上级布置的各项工作，而且必须要按上级要求的程序和规范来完成工作，要做到办事留痕，接受上级考核，考核结果与年终绩效挂钩。

因为各个上级部门掌握着惠农资源，都有对所属行政村的考核权，上级各个部门就都在行政村挂牌，布置任务，提出要求，这些村的村干部不得不花费时间和资源完成上级部门安排的各种任务。村级治理中因此出现了普遍的形式主义，以至于习近平总书记2024年在湖南常德和重庆考察时一再提醒，要坚决整治农村基层形式主义，以至于中共中央出台文件规范村级挂牌并三番五次出台文件整治基层形式主义。

从村干部来讲，因为村级治理规范化，上级部门布置工作多，村干部不得不用更多的时间和精力来规范地完成上级任务。之前村干部是不脱产的，现在不仅要脱产，而且要加班，甚至普遍出现了“5+2”“白加黑”。

村干部脱产，就不再可以兼顾家庭经营，之前仅仅拿误工补贴，现在肯定是不行了，必须拿工资。村庄中的青壮年劳动力大都进城务工去了，村干部的工资收入应当不低于一般外出务工收入吧。除了工资，村干部老了也得有保障，因此必须为村干部缴社保，全国各个地方的规定往往是担任村干部或主职村干部到一定年限就可以有职工养老保险。

村干部脱产化、全职化和工资化，也就要求专职化和专业化，全国各地因此出台政策，对村干部任职提出了学历和年龄要求，比如规定村干部必须有大专文凭，且年龄不能超过55岁，后备干部年龄则不能超过30岁。

后备干部由上级组织部门统一考试录用，既然已经后备，以后肯定能当村干部，且既然后备干部是考选录用的，村干部也就可以由上级组织部门进行调配，因此就有越来越多的村干部尤其是村支书由上级部门选派。最近几年强调村支书与村委会主任一肩挑，对于外来村支书如何兼任村委会主任，有些地方出台文件规定担任村支书一个月后就具备选举人资格，也就是可以竞选村委会主任。

而既然是由上级组织部门来选派村干部，上级组织部门就一定要在更大范围选择有能力的人到村庄担任村干部。一个有能力的村干部可以带领村民致富，可以建设好村庄，选贤任能就变得十分重要，这就要求在更大范围将更有能力的贤能推选为村干部尤其是推选为书记主任一肩挑的主职村干部，村庄内在外面见过世面、赚了钱、有能力且有学历的年轻人就成为上级组织部门的重点推选对象。

为了吸引那些有能力的年轻人回村担任村干部，就不仅要让村干部的工资有吸引力，而且要解决养老保障，要出台政策允许担任村主职干部一届或两届就可以通过专门渠道考公务员，很多在外经营的年轻人为有机会考公务员而回村当村干部。当前一些地方政府试图通过保障村干部的待遇让村干部也有类似公务员的待遇保障，从而吸引有能力的年轻人来当村干部，搞好村级治理。

村干部越来越脱产化、正规化甚至公务员化，村级治理也因此越来越行政化了。

图为林芝市墨脱县格当乡驻村干部正在进行经济数据统计。 资料图：西藏日报

村干部究竟应当是不脱产的干部，还是全脱产的专职干部？村级治理的主要工作究竟是要完成上级安排下来的任务，还是要回应村民的需求？村级治理究竟是行政化，还是自治？村级治理向何处去？这些都是当前村级治理必须回应的重大政策问题和理论问题。

一、农村空心化与村庄的重要性

村级治理向何处去，取决于村级治理需要去解决什么问题，达成什么目标。我们先来讨论当前村级治理所面临的处境。

中国正处在快速城市化阶段，城市化就是农民进城变成市民、农村逐步空心化的过程。中国城市化率在2000年仅36%，到2023年已达66%，23年间中国城市化率增加了30个百分点，农村人口占比由64%下降至34%，几乎下降了1倍。

如果考虑到东部地区农民就地城市化，以及城市化本身存在的不平衡性，最近20年中西部农业型农村地区的村庄中至少一半农民已进城去了。依据我们近年在全国的调研，早在若干年前，中西部农业型农村地区的绝大多数青壮年劳动力都已进城务工经商，真正留守农村的主要是缺少进城能力的老年人，农村出现了普遍的空心化和老龄化现象。

甚至可以说，大多数中西部农村，2/3以上户籍人口都已进城，留在农村的不及1/3，即一个5万户籍人口的乡镇，留在乡镇的可能只有1.5万人左右，这是三年新冠肺炎疫情期间统计打疫苗人口的中西部乡镇干部的共识。一个户籍人口1500人的村庄真正留村的只有500人，应该属于普遍情况。

在中西部农业型农村地区，户籍人口中的2/3已进城很好理解，因为这些农村缺少获利机会，有劳动能力的农村青壮年及其家属通过进城务工经商，可以获得远超留守农村的收入机会。村庄中青壮年劳动力和经济条件更好的农户家庭率先进城，留守村庄的主要有两个群体：一是缺少进城能力的老弱病残群体；二是通过捕获进城农民让渡出来的农村获利机会而成为“中农”的群体，其典型是进城农民不再种地，留守青壮年农民通过扩大土地经营规模而可以获得较高土地收入的农户。

因为有了适度规模经营，这些留守青壮年农民在农村的获利甚至不低于进城务工经商，他们因此可以留在农村，成为留守农村的少有的青壮年劳动力。这样的青壮年劳动力，我们称之为“中农”，在社会结构上构成了农村青壮年普遍进城以后老龄化、空心化村庄的中坚，所以我们又称之为“中坚农民”。

相对于城市几乎无限的就业与收入机会而言，农业收入机会有限，有限的农业收入机会决定了可以留守农村成为“中农”的青壮年劳动力只能是十分有限的。鉴于中国户均不过10亩耕地的国情农情，如果以一户“中农”要有50—100亩适度经营规模计算，“中农”户就不可能超过农户的20%，而实际上，农户相当部分承包地仍然是由留守农村的老年人耕种，“中农”也就只可能更少。

留守“中农”的数量决定于有多少可以让他们在农村的获利机会。缺少农村获利机会，“中农”就会进城。从这个意义上而言，是农村获利机会的多少决定了农村可以容纳多少“中农”，而非相反。与“中农”可以在城乡之间自由选择不同，农村老年群体缺少在城市就业获利的机会，又有生产的能力与意愿，他们就会保留自己的承包地，通过与土地结合来获得收入、就业与意义。

留守农村种自家承包地的中老年人之所以留守种地，是由于缺少在城市就业的机会。实际上，当前留守农村种地的相当部分中老年人年轻时在城市务工经商，年龄大了在城市难以找到就业机会，而城市生活成本又太高，他们就只好退回农村种自家承包地。种地收入不高，农村生活成本也不高，返乡种地成为当前中西部农业型农村地区农民年老时的主流选择。

当前在中西部农业型农村地区，乡村工业难以有发展起来的可能，村庄二、三产业就业与收入机会相当有限，在人均耕地很少的情况下，农地可以为农户提供的收入机会也必定有限。面对城市几乎无限的就业与收入机会，农村人口选择进城是必然的。