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贺雪峰:农村基层治理的精准难题
关键字: 农村基层治理精准扶贫低保【农村的基层治理事务,往往具有极强的偶发性、不规则性、综合庞统性、连带性、模糊性、非原则性、细小琐碎性的特性,这样的细小琐碎的事务甚至很难分清对错,更无法上升到政治的高度,能否及如何应对和解决这些细小琐碎事务,是基层治理好坏的关键,也是能否实现精确治理的重要环节。】
一、
在信息化时代,所有具体事件都可能被聚焦放大到一个脱离语境的环境中进行讨论定性,上纲上线,从而使得之前基层社会普遍存在的各种模糊、暧昧、灰色地带变成了非黑即白、不对就错的对错判断,甚至上升到正义与否、基本人权的高度。日常生活中的各种事情高度政治化,由此造成了各种基层治理的难题。实际上,任何实践都不存在绝对的对错,而总是实践中各种复杂力量共同作用所达成的相对均衡。随着时间和空间的变化,参与作用的复杂力量也会发生变化,相对均衡也就会发生改变。脱离具体时空条件的绝对正义是不存在的。
基层治理中,各种互动发生具有很强的偶然性、突发性,参与互动各方往往都是高度个性化的,是由各种具体关系所联结起来的,同时又是锁碎而复杂的,是模糊而不清晰的。在基层治理要做到精准,十分困难。
二、
以低保和扶贫为例。
按国家相关政策,农村低保和贫困户评定标准是由地方政府规定一个农户收入标准,凡是人均收入低于政府标准的农户家庭都应纳入到低保户或贫困户。要做到应保尽保,不让一个贫困户落下。但实际上,说起来很容易做起来很难。其中最大难题是无法精确计算出农户收入,而且除了收入以外,支出多少显然对农户家庭经济状况影响极大,支出型贫困也是实实在在存在的。
之所以难以精确计算农户收入,是因为当前农户家庭收入中仍然存在着普遍的自给自足经济、实物经济和现金经济,这些经济都缺少簿记,几乎不可能得到精确统计。即使农户家庭进城务工经商的收入也大都是现金收入,因此很难统计。这个意义上,中国农村仍然是一个传统的农业社会,不是一个已经完成了现代化的现代社会,农户家庭收入无法按现代社会的标准进行精确统计,只能折算加估算。
既然不可能真正精确地统计所有农户的家庭收入,就不可能依据一个地方政府划定的低保或贫困线来精确计算出每个农户家庭收入是否低于低保或贫困线,从而做到低保的应保尽保,以及让所有贫困户都可以纳入到政府的扶助之中。
在低保和扶贫是国家重大政策设计情况下面,国家也会大致依据财政能力确定一个低保和扶贫的政策幅度和力度,并因此自上而下拔发一定财政资金,这些自上而下的财政资金就变成地方指导性低保户和贫困户指标,然后层层下达。
指导性指标与指令性指标有差异,即允许地方实践中有一定弹性。但总体来讲,自上而下,国家每年用于低保和扶贫的财政预算资金是相对固定且提前预算的,因此,指导性计划就必然有一个自上而下分配的过程。
如何做到应保尽保是一个难题
自上而下的指导性计划遇到无法精确计算收入从而无法精准识别低保户或贫困时,由社区熟人社会评选确定就几乎是唯一办法了。具体评选一般是由农户申请、村社审查、村民代表评议投票、县乡复查确定的程序,其中最重要程序是村民代表评议投票。一般来讲,当农户申请低保户指标时(贫困户也一样),村社审查很难有理由不通过的,而在低保户占有一定比例,户数很多时,县乡两级复查大都只可能走过场。而村民代表投票只可能按得票多少来确定低保户,其中界限就是上级分配下来的低保指标。比如上级分到村庄50个低保指标,就要按村民代表会议投票得票数自高往低统计,到第50名为止。
现在的问题是,村民代表投票就必然有各种人为的主观因素起作用,有些贫困农户虽然贫困,人际关系却可能不好,还有些农户家庭条件明显不错,却可能与村民代表关系不错,结果是家庭经济条件明显比较好的农户被评上低保户,家庭条件明显比较差的农户却没有评上低保户。因此引发没有评上低保户农户的上访。
与由村民代表投票略有差异的另外一种社区瞄准是由村干部来评议低保户。村干部按全村农户困难程度排序,将最困难50人的农户纳入到低保户中,这样就可以相对防止村民代表中人际关系所起作用。且村干部进行困难户排序,如果不公正,就会受到指责,就要承担一定责任,村干部因此可能更加公正。村民代表评议不公,很难将责任归结到某个人身上去。
问题是,实践中,村干部同样会有各种人际关系的考虑,会受各种主观偏好的影响,因此也很难做到完全公正。且因为村干部有权决定谁是低保户的话,所有想成为低保户的农户都去找村干部,没有评上低保户就会指责村干部。村干部因此要承受极大压力。
- 原标题:贺雪峰:农村基层治理的精准难题 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:宋煜昊
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