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寒竹:中国国家结构的历史底蕴与国家根本政治制度
三、郡县制在近代的衰败和联邦化现象
秦汉的郡县制作为中国古代的国家结构形式延续了两千多年,期间经历了多次政权更迭但并未改变。但到了清末,随着中国步入近代的历史进程,郡县制开始遭遇到重大冲击。
在清王朝后期,太平天国运动兴起,清王朝在镇压这场农民起义的战争中越来越依赖地方的武装力量。带有地方色彩的湘军、淮军开始形成规模。而紧接着的洋务运动主要是由各省封疆大吏推行,地方的实力与权力都开始迅速扩张,中央权力开始衰落。
到了1900年八国联军入侵时,中国出现了东南互保的局面。东南互保标志着弱干强枝的国家结构已经形成,清王朝建立的郡县制已经不能够有效地维护大一统的国家统治。与历史上的其它王朝性比,清王朝晚期郡县制的衰败是最为突出的。最终,1911年爆发的辛亥革命以各省通电独立的方式推翻了帝制,建立共和。历时两千多年的郡县制也退出了历史舞台。
由于辛亥革命是以各省脱离中央政府的方式推翻清王朝,各个省在国家中具有举足轻重的作用,北洋政府只是名义上的中央政府。由于国家的权力事实上由各省分割,掌握在各省的督军手上,再加上当时中国知识界、政界受西方国家地方自治和联邦制的影响很大,主张全国各省市县地方自治的思潮在中国泛滥。二十世纪二十年代初,联省自治运动曾经喧嚣一时,一直到北伐革命时期才停息。但在整个民国时期,主张各级地方政府自治的主张一直有很大的影响力。中国古代的郡县制基本被抛在了一边,全国处于地方势力的割据状态。
1927年的北伐革命后,国民党领导的国民政府在形式上统一了中国,希望能够加强中央的权力,在1931年颁布了《中华民国训政时期约法》,这是中华民国训政时期制定的具有宪法性质的文件。但是,这个《训政时期约法》虽然明文规定了国民党的一党制度,但并未改变各省权力独大的状态。
1933年民国政府通过的五五宪草试图建立起中央管辖各省的国家结构。这部宪草明文规定各省省长由中央政府任免,不过,县一级政府仍为自治。五五宪草原本预定1936年召开之制宪国民大会通过,但大会因日本入侵东北及隔年爆发的抗日战争延宕而未能如期召开。所以,五五宪草在中国并未产生实质性的影响。
到了1946年的《中华民国宪法》,形式上中国仍是一个单一制国家,但中央权力比起五五宪草进一步弱化。这部宪法明确规定中央与地方均衡分权,省长由地方选举而非由中央政府任命。这是在法律上承认了省一级政府拥有中央不可剥夺的固有权力。在中央与地方权限的划分中,由中央立法并执行的条款有13项,由省立法执行则多达20项。这说明省一级政府在地方事务中上拥有的权力大于中央权力。所以有台湾学者指出,1946宪法是在单一制的前提下采用了联邦制下的自治。
从民国时期的国家结构形式看,虽然按照西方单一制的概念,中国还是一个单一制国家,但很多方面却跟联邦制差不多,中国古代郡县制的因素已经很少。为什么中国在辛亥革命推翻帝制后,并没有完全继承中国古代郡县制的国家框架和大一统的基本精神呢?这既跟辛亥革命的形式有关,也跟古代郡县制的缺陷有关。
如上所述,辛亥革命是以各省通电独立的形式推翻清王朝的,这意味着郡县制瓦解。另一方面,作为中国古代的国家结构形式,郡县制跟中国古代的君主专制政治制度是相关联的。
秦王朝建立的皇帝制度,从根本性质上说,是一种皇权专制主义的家天下。从秦朝到清王朝,郡县制虽然在大多数时间行之有效,但这都是在皇帝制度的前提下实行的,而皇帝的权威是以上天承运、君权天授的名义树立起来的。所以,古代的郡县制只有自上而下的行政机制,而没有自下而上的民意机制。在中国古代的郡县制国家结构中没有人民大众的位置。
事实上,政治制度与国家结构形式是有密切关系的。在中国古代的政治制度中,人民大众是缺位的,这就决定了人民在郡县制的框架中没有任何位置和权力。当辛亥革命推翻帝制,建立共和时,与皇帝制度密切相关的郡县制也被视为不合时宜。
但缺少了郡县制的国家结构偶,中国的大一统就难以维系。这是民国时期全国形成割据状态的重要原因。从1911年到1949年的中华民国时期,中国在国家制度建设上的一个根本错误就是割断历史。郡县制作为中国古代皇帝制度下的国家结构形式,尽管在权力的来源和行使过程中缺乏人民性,尽管存在着严重弊端,但郡县制毕竟在古代给中国提供了一套完整、有效的国家结构形式。正是郡县制这个国家结构形式,维系了中国两千多年的大一统局面。中国的近现代革命当然要推翻古代的皇权专制制度,当然不能简单沿用古代的郡县制。但是,对郡县制的基本精神,对中国古代的国家结构形式,应当是剔除其皇权专制主义的糟粕,保留、继承其维系大一统的国家结构形式。这个任务是由1949年建立的中华人民共和国完成的。
四、现代中国的根本政治制度与国家结构
如上所述,在辛亥革命推翻帝制之后,郡县制在国家制度上的合法性则成了一个大问题。没有了君权天授的皇帝制度,没有了天子承受天命,郡县制自上而下的权力失去了合法性。所以,在二十世纪的上半叶,郡县制的国家结构一直在处于溃散过程中。尽管这个时候的中国虽然在名义上保持了类似于西方单一制的国家构架,但实际上联邦化的色彩已经很明显。所以,郡县制要获得新的生命,必须跟新的政治制度结合在一起。这个新的政治制度必须解决国家权力的来源问题。此时,中国共产党用代表大会制度,历史性地解决了这个问题。
代表大会制度是共产党的一项根本性组织制度。马克思和恩格斯在19世纪四十年代创建共产主义者同盟时就确立了这一制度,为世界上所有的共产党所接受并遵循。中国共产党把全国第一次代表大会的召开时间定为党的诞生日,这说明党的代表大会的重要地位。党的代表大会制度把自下而上与自上而上结合起来,形成了民主集中制原则。这是中国共产党能够建立新中国的一个重要原因。
中国共产党在新民主主义革命胜利后,进一步把党的代表大会制度运用于国家制度建设。1949年,在中国共产党的领导下,全国政治协商会议通过了《共同纲领》,把全国人民代表大会作为国家最高权力机关。1954年,全国人大第一次会议举行,从此全国人民代表大会制度成为了中国的根本政治制度。
人民代表大会作为中国的根本政治制度,最重要的是突出了国家政治中的人民性。这使得新中国把郡县制的基本精神寓于现代中国的国家结构中成为了可能。中国在二十世纪后半页重塑郡县传统,经过十几年的探索,形成了一种新的国家结构形式。
中华人民共和国宪法并没有明确地使用单一制的这个概念来规定中国的国家结构形式,而是在序言中明确指出:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”。这段话对于理解中国的国家建构、国家结构形式来说至关重要。宪法序言这句话吸取了辛亥革命后由各省共同建国的灾难性教训,彻底排除了社会中间体和地方组织在建构国家过程中的作用,强调不是各个地方共同创建中华人民共和国,而是全体中国人民共同缔造了中华人民共和国。
根据这段话,人民与国家之间并不存在任何中介力量或中间体。人民创造国家,国家代表人民。这是现代中国国家结构最重要的基础。这个基础决定了中国是一个不可分割的整体,国家结构不存在分权的问题。中央代表全体人民拥有国家的主权与治权,没有任何地方可以与中央分割权力。
中国宪法中这一段表述,在内涵上要比单一制这个概念丰富和深刻得多。单一制表述的是国家结构的纯粹形式,而全体人民共同缔造了中华人民共和国,表明的是人民与国家的直本质关系,既突显了国家在性质上的人民性,同时也彻底排除了国家权力分割的任何可能性,中国传统郡县制的基本理念也得到了体现。
下面再进一步看看各级地方政府在现代中国的国家结构的地位:
《宪法》的第一百零一条 地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。
《宪法》第一百零五条 地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。
《宪法》第一百一十条 地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
《宪法》第一百一十条规定:地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。
宪法中的上述规定体现出中国根本政治制度的人民性:地方官员由地方人民代表选出,地方人民代表也有权罢免地方官员。地方政府必须向本级人民代表大会负责。这是中国现代国家结构形式中人民性的具体体现,也是不同于古代郡县制的根本之处。
但另一方面,上述宪法规定表明了各地地方政府是国家的执行机关、行政机关,而非独立的政治实体。地方政府作为执行机关与行政机关,必须对上一级国家行政机关负责。全国各级地方政府都是中央国务院领导下的国家行政机关,都服从中央政府的统一领导。这从根本上确定了各级地方政府在国家结构中的定位。
长期以来,很多人认为,一个国家的政治制度与国家结构形式没有直接关系。理由是世界上的单一制国家中有不同的政治制度,联邦制国家中也有不同的政治制度,所以国家结构形式与政治制度没有关系。这种看法源自于西方。西方国家把国家结构形式看成是一种脱离了国家政治制度和国家性质的纯粹形式,用纯粹形式的不同结构把国家分为单一制与联邦制。但是西方作为先发的现代国家,对国家结构形式的分类并不能够完整、准确界定国家的结构形式。特别是对于中国这样历史悠久、历史传承丰富的国家,这种纯形式的区分并不全面。
在中国的国家结构中,内容与形式从来就很难分离。中国古代的郡县制是与皇帝制度紧密联系在一起的。这是为什么在辛亥革命推翻帝制后,郡县制的国家结构很难再维系。而1949年成立的中华人民共和国把人民代表大会制度作为中国的根本政治制度,这使得中国的国家结构形式具有了前所未有的人民性。从国家结构形式上看,中国确实属于单一制国家这个宽泛的范畴,但单一制这个概念并不能够完整准确地表达中国的国家结构。正是这个原因,中国宪法序言并没有简单地用单一制这个概念来界定中国的国家结构形式,而是用了“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”这一更加准确的表述。
今天的中国是共产党领导的人民群众当家作主的社会主义国家,中国的根本政治制度是人民代表大会制度。两千多年的郡县制给现代中国留下了丰富的遗产。现代中国摈弃了古代郡县制中的皇权概念,甚至也不再直接使用郡县制这个传统概念来表述中国的国家结构形式。但是郡县制仍是中国国家结构的灵魂。中国是一个全体人民共同组成的不可分割的整体,中央代表全体人民拥有和行使国家的主权与治权,各级地方政府作为国家权力的行政机关,接受中央的统一领导。这是今天的中国能够维持稳定与发展的一个重要的制度性因素。
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