【文/ 桂华】

一、“小事不出村”与“小事不能出村”

创新和运用“枫桥经验”提升基层社会治理水平的基本方法。将“枫桥经验”运用于基层工作，关键是做到“小事不出村，大事不出镇，将矛盾化解在基层”。运用“枫桥经验”，及时有效解决广大群众的身边难事，打造平安稳定的社会局面，既是服务群众的直接体现，也是为经济社会发展大局提供基础护航。

近年来，基层工作形势发生较大的变化，包括经历疫情防控、整体经济形势调整、地方财力紧缩等。随着为基层减负和治理形式主义的推进，早几年出现的基层过热现象有所缓解，乡村大拆大建、整村推动、创新创建等行为明显减少。在这种背景下，一些地区的基层工作考核重新变得简化，考核内容主要集中在两个方面：经济指标与社会治理。

所有乡镇和街道的经济指标汇总起来是全县的指标，保持经济增长才能维持财政，关系到保运转。随着一些软指标考核的压力变小，经济考核变得更加重要。另外，社会治理在基层工作中也十分重要，甚至占到“一票否决”的位置。

社会治理目标是减少矛盾。不少地方运用“枫桥经验”，推广各种治理手段，希望预先排查和发现矛盾，提早干预，将矛盾消除在萌芽状态，或者发生矛盾后及时处置，避免扩散。

在社会转型时期，社会治理变得复杂，基层工作既要面对老问题、老矛盾，也要面临新问题、新情况。在基层考核中，各个乡镇对问题的处理状况汇总起来是全县的情况。因而，县市倾向于提高工作要求，对排查矛盾、发现矛盾、处置问题提出更严标准，通过加码来消除可能存在的风险点。

在考核压力下，以处理客观问题为目标的社会治理，变成了以“不出事”为标准。为了追求“不出事”，“枫桥经验”中的“小事不出村”在实践中变成了“小事不能出村”，“将矛盾化解在基层”变成了“基层必须化解矛盾”。

社会运行总是存在各种客观矛盾、日常摩擦和不可预知的意外因素，将高效处理矛盾、及时回应群众急难愁盼的工作目标，变成硬性指标上的“不出事”，表面上是发挥“枫桥经验”，实则是失去“枫桥经验”作为基层工作方法的精髓。由硬性考核推动基层化解矛盾，会带来各种意外后果。

二、“小事不能出村”的悖论

运用“枫桥经验”，实现“小事不出村，大事不出镇，将矛盾化解在基层”，是充分发挥乡村两级在基层事务处置中的主动性、能动性。

基层是国家治理的基石，国家治理以亿万群众为对象，基层包括农村、城市、机关、单位，凡是与群众密切接触、以群众为直接对象的工作都属于基层工作。国家开展“三农”工作，执行惠农政策，实施乡村建设，面对千家万户的农民和千差万别的村庄，必须依靠乡村两级积极作为，基层是社会治理的主战场。

之所以要发挥乡村的主动性、能动性，进而做到“小事不出村，大事不出镇”，是因为乡村两级直接与群众打交道，属于本乡本土，熟悉群众、了解群众，也被群众所熟悉和了解。经过长期互动，基层干部知道群众的所思所想，广大群众也听得懂基层干部对政策的解释，双方容易沟通、将心比心，做工作的效率高。

实践中如果做到通过基层干部的积极作为，将大部分事务都在村内解决，少部分事务到乡镇解决，还有极少部分乡镇解决不了的事情上升到更高层级，甚至走司法渠道，则整个社会治理成本低，群众诉求被及时答复，国家治理的成本也低。因而，在新形势、新条件下，创新和运用“枫桥经验”十分重要。

不过，基层干部积极作为，通过主动性和能动性发挥，所能解决的是部分事务，还有很多事务超出基层能力，甚至有一些“历史遗留”问题超出了政策范围。因而，“小事不出村”不是“小事不能出村”，“大事不出镇”不是“大事不能出镇”，“将矛盾化解在基层”也不是“基层必须化解矛盾”。

“小事不出村，大事不出镇，将矛盾化解在基层”是一种工作机制，属于对基层主动性、能动性的强调，它刻画的是一种工作理念和工作方式。对比来看，“小事不能出村，大事不能出镇，基层必须化解矛盾”则是一种考核标准，属于不讲条件下的工作指令。如果地方用考核标准、工作指令替代工作方法，就会变得刻舟求剑、削足适履、缘木求鱼。

在实际工作中，如果将“小事不出村”变成“小事不能出村”，则村一级变成以完成考核标准为导向，而不是结合情况、实事求是、考虑总体影响后精细处理个别问题；如果将“小事不出镇”变成“小事不能出镇”，则乡镇也变成了以不被上级扣分为工作指南，而不是采取具体问题分析；如果将“将矛盾化解在基层”变成“基层必须化解矛盾”，则基层为了达成“必须化解矛盾”的考核目标，就会变成以追求考核通过为导向而不是全盘考虑工作成本。

因此，有两点需要注意：

第一，村、乡镇等基层处理问题的能力是有限的。长期接触群众的乡村，所积累的基层工作能力、群众工作能力、群众工作资源，是其他所有人和其他部门都不具备的。

在浙江某地调研，一位从事过信访、应急、包村等工作的“老乡镇”说，全镇的农民到他那里反映问题，不超过五分钟的交谈，他就能够很有把握地判断这个群众反映问题背后的动机、诉求、矛盾点等。得到这些信息之后，就很容易找到解决问题的突破口。

这位“老乡镇”并不“老”，才30岁出头，2013年考到乡镇，现在任副镇长，基层工作经验十分丰富，处理群众工作得心应手，他工作的乡镇超过6万人。他回忆说，刚到乡镇时，碰到群众来反映问题，不敢轻易说话，生怕解释政策不清楚，被抓住漏洞。

这说明，群众工作能力要在实践中锻炼，并且获得群众工作能力也不难。乡村干部长期与群众接触，在服务群众的过程中，被群众教育，工作能力得到提升。乡镇、村一级所掌握和拥有的最大的治理资源，不是物质上的，也不是酷炫的技术，而是对辖区内村情民情的“了如指掌”，以及通过努力工作所取得的群众信任。

一方面，乡村两级拥有群众工作经验、群众工作能力的治理优势，另一方面，乡村作为治理体系的末端，属于执行政策而不制定政策、接受考核而不决定标准、掌握有限资源而承担属地责任。乡村两级作为基层，在“枫桥经验”的运用中，发挥的是前一方面的能力，是扮演着群众工作的角色，这些高度依赖干部的积极性、能动性和主动性。反过来，从客观条件上看，基层存在天然的短板：人手不够、资源不足、责任兜底、被问责被考核等。

“小事不出村，大事不出镇，将矛盾化解在基层”如果变成“小事不能出村，大事不能出镇，矛盾必须化解在基层”，就会将基层积极接触群众，通过细致的群众工作方法解决具体问题，变成基层必须承担兜底责任，动辄问责，其后果是在消磨基层工作优势，徒增基层压力。