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陈端洪:理解香港政治(上)
关键字: 香港政治一国两制人大释法香港本土派香港政改3、港人法律身份安排
回归是对港人身份的重新安置,香港人口法律身份的复杂性是香港政治独特性及其困境的重要根源。由于两地经济水平相差悬殊,加之港人不认同社会主义制度,所以在宪法地位上有必要区分香港人口与内地人口,给港人作出独特的身份制度安排。
用什么语词来称谓香港人口?香港基本法选择了“居民”一词,在居民中进一步区分永久性居民和非永久性居民。香港居民绝大多数在人种意义上是中国人,少数是外国人,但绝对数也可观;不少居民拥有外国国籍;还有些永久性居民拥有外国居留权。“回归”一词,对居留在香港的外国公民是无意义的;对于那些拥有双重国籍的中国人和那些保留外国居留权的永久性居民,回归是三心二意的,一旦不如意就可能远走高飞,如何指望他们政治忠诚?
政治上如何合理安置各种不同法律身份的居民呢?香港基本法把居民作为基本权利和自由的主体,其中,选举权和被选举权限于永久性居民。担任某些特定职位的权利以中国公民资格为条件,比如香港行政长官、政府主要官员、立法会主席、终审法院和高等法院的首席法官。
香港基本法对上述公职都规定不得拥有外国居留权,另外,香港基本法关于立法会议员的规定有一个比例限制,拥有外国国籍和居留权的议员不得超过百分之二十。
应该赋予香港永久性居民中中国公民的公民资格以什么内涵?他们的基本权利除了对应于香港特区政权,和国家如何对应?基本法豁免了香港永久性居民中中国公民对国家的纳税义务和服兵役义务,在他们身上,国家主权如何体现?如何培养他们的公民意识?由于实行高度自治,除了基本法附件三所列的法律,其余国家法律不在香港实施,除紧急状态外,国家在香港没有落地执法权。
居民本是一个地方性概念和行政管理的概念,不具有政治内涵。基本法把居民作为基本权利的主体,把永久居民作为政治权利主体对待,可见香港政治的门槛何其之低。这颠覆了宪法学的正统教义,因为在宪法学上,公民才是基本权利的主体,公民资格是和国家相对的政治道德资格。其隐患不在于把香港居民中的非中国公民纳入基本法的保护,而在于几乎把公民概念的规范内涵消解殆尽,而我们还在奢望民族血缘情感发挥无限功用。
从基本法对香港人口法律身份的极度包容性来看,国家对香港的治理模式与其说是主权模式或单一制,不如用当下中国流行的政治哲学语言来说,是天下主义。近些年,中央对香港寄予过高的政治期望,和基本法用居民取代公民、无限度豁免公民义务的宪制安排明显不符,缺乏起码的法律制度的支持。中央希望港人分享国家发展的荣耀和民族自豪感,可偏偏忽视了“国家荣耀”是和个人自由相对的一个政治原则,主要指向国家的整体存在、公民义务和忠诚。
港人回归,以城界分,凸显居民、淡化公民。
4、新的政治纪元
香港回归,即国家对香港恢复行使主权,这本该开启一个新的政治纪元。以何年为元年?1949还是1997?香港人的政治生物钟能倒过“政治时差”来吗?在物理学上,伦敦和北京相差八个小时,在政治上的时差是多少呢?
由于担心港人不习惯回归产生的政治时差,所以国家决定实行“一国两制”、授权香港高度自治。特殊的制度空间,同时也具有时间意义。十八九年了,“七一”庆回归、“十一”国庆反而变成了很多人抗议游行的固定节日,可见很多人的政治时差还是倒不过来。令人费解的是,年轻一代本该没有政治时差,伦敦的大本钟并不为他们敲响,却逐渐发展成了对抗新纪元的主角了。什么样的妙手才能拨正他们的生物钟呢?
香港年轻一代逐渐发展成了对抗新纪元的主角(图片来源:FT中文网)
(二)香港政治的内外结构
香港政治,包括外部政治和内部政治。外部政治,无论是国际政治关系还是央港政治关系都不能简单以“政治环境”而言之,广义上说都是香港政治的一部分,都对香港内部政治产生直接的影响,有时体现为官方形式,有时体现为社会运动。同时,国际层面的压力和影响对中央的治港策略也发生一定的影响。这是香港政治变量多、不确定性强的根本原因。
1、外部政治
香港的外部政治包括两个层面,一是国际关系,一是央港关系。
在国际关系层面言说香港政治,有一个两难。一方面,地方无外交,香港无论在法律上还是在事实上都不是一个独立的政治实体,何来国际政治?
然而,另一方面,由于历史原因香港问题从鸦片战争以来就是一个国际问题,回归后香港虽不具有国际法主体地位,却保留了很多国际条约和组织中的资格,而且由于基本法授权香港实行高度自治,自行处理对外事务,国际政治对香港政治产生了实实在在的影响。
香港在国际组织中的地位是笔难得的好资产,应该研究如何进一步利用。至于国际势力对香港政治的影响,特别是对国家安全构成多大威胁,香港有没有可能发展成为国际势力攻击国家政权的桥头堡,应该客观地评估。
作为一个地方单元,香港和中央之间的政治关系是理解香港政治的一个关键。由于基本法授权香港实行高度自治,所以央港关系不同于内地的央地关系。这里存在一个宪法难题:如何在宪法上把实行高度自治的地方概念化?基本法名之为“特别行政区”,行政区是个普通名词,中国宪法上的行政区不是一个行政主体,更非政治实体,“特别”一词是“一般”“普通”的反义词,本身不传达任何规范内涵。特别行政区究竟特别在哪里?概括地说,就是高度自治,具体内容要看基本法的规定。关于央港关系的二律背反,本文第四部分将详细阐述,此不赘言。
到目前为止,国际政治主要不是一个制度问题,而是一个策略问题。由于香港问题从一开始就被国际化了,所以国际政治的策略性侵袭、染污了基本法的宪制安排。按理来说,中央地方关系主要是一个权力关系,央地权力关系是宪制问题,而非策略问题。可是,在权力严重不足的情况下,中央管治依靠什么?我们不得不沿用和发扬传统的统战。
统战是一种整合与团结的策略,起源于对抗政治,而在主权之下,政治整合的根本途径本该是宪法而不应该是统战。换言之,中央的工作重心应该转移到制度设计和宪治程序上来,把政治团结的工作摆在台面上按规则进行。沿用统战策略客观上对于基本法的统合功能既有促进作用也有妨碍的作用,其促进作用是短期效应,久而久之,策略的效益耗尽,副作用则越来越明显。
2、内部政治
关于香港内部政治,后面在对峙的结构图中将详述,这里只需要指出内部政治的三个层次就够了:宪制政权机关、政党、市民社会。理解香港政治,必须注意两点:第一,香港的自治体现为两个方面,一是香港特区政权相对于中央实行高度自治,二是香港社会相对于特区政权实行自治。第二,虽然香港没有政党法,但自由竞争的政党政治的存在是客观的事实,不过政党和政府之间被切断了组织关联性,导致政党以派系利益为中心,失去以整体利益为导向的动力机制,偏好社会运动和街头政治。
- 原标题:陈端洪:理解香港政治(上) 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:周顺子
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