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尹伊文:立法机构与人民问责
关键字: 美国民主政治美国华尔街1%美国政治说客弗朗西斯福山 美国中美立法机构对比美国人民问责【文/观察者网专栏作者 尹伊文】
美国的国会和中国的人大都是立法机构。美国的议员是各州的选民一人一票直接选举出来的,中国只是在最底端的县、乡、镇等基层人大实行一人一票的直接选举,全国人大代表、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表,则是通过间接选举方式,由下一级人民代表大会选举产生的。
西方的政治理论非常强调一人一票选举的重要性,认为这样的选举可以产生“人民问责政府”“政府对人民负责”的效果,因为议员是人民直接选举的,他必须向人民负责,否则他就会被“选下去”,人民问责的结果将促使政府为人民利益服务。
笔者在《民主故障频发,下一步是“优主”吗?》一文中指出过“人民”概念隐含的问题:人民是无数个人的集合,这些个人具有各自不同的利益和意见,“人民利益”其实是很多互相冲突的利益。在分析“人民问责促使政府为人民利益服务”的时候,也需要从这个角度来思考“人民”。
在一人一票直接选举的制度中,问责政府的是很多的群体,是不同的集团,他们有各不相同的意见和利益,政府难以对互相冲突的利益都负责任,往往是对一些集团的问责很负责,对另一些集团的问责不负责。
从美国的政治实践来看,美国政府对不同集团的问责就很不相同,这突出表现在对游说集团的诉求回应上。最明显的例子是对华尔街游说的回应,美国政府非常负责任地回应了华尔街的问责,为金融集团的利益进行了很负责任的服务,但对大众要求严惩金融危机肇事的银行领导人的诉求则回应冷淡。这个现象已在美国舆论中被表述为“政府为1%服务,不为99%服务”。
公共选择理论诠释问责悖论
一人一票的直接选举产生了“为1%、不为99%”的结果,这似乎是问责悖论,在理论上说不过去,因为当大多数人看到政府不为他们服务的时候,他们应该能够把这个政府“选下去”,他们毕竟握有大多数选票。关于这个现象,可以从集团化的民主参与活动的视角来分析,有不少学者作过相关的研究,其中奥尔森[1]的研究特别值得一提。
关于集团活动与执政影响之间的关系,奥尔森用公共选择理论的方法追踪研究了美国的游说活动,根据大量的实证材料,他总结出如下的规律:成员数量少的“小集团”具有更为强大的游说活动能力,而成员数量多的“大集团”游说活动能力则相对较差。他认为,这种现象的出现是因为人有“搭便车”的心理,集团中的成员大多数都不想自己付出代价,而想“搭便车”来坐享其成。当集团要游说某项政策的时候,若游说成功,所有成员都能获利,无论其是否积极投入游说、是否为游说付出代价。
因此,如果是成员很多的大集团,成员觉得有这么多其他成员,总会有人出力去“开车”,自己出不出力影响不大,正好可以乘机“搭便车”,结果大家都不出力,使得游说活动软弱无力。但是,如果是成员很少的小集团,其中成员都知道,若自己不出力开车,别人也不会出力开车,所以要大家联络好一起出力开车,使游说活动能够顺利开展进行。另外,由于游说成功后的结果是由集团成员分享的,小集团成员少,每个人能分享到的份额就会很大;大集团成员太多,每个人能分享到的将是千分之一、万分之一、甚至亿分之一,这种利益差异使得小集团成员比大集团成员更有利益驱动力。
奥尔森的理论解释了1%和99%的现象,华尔街的金融集团是1%的小集团,他们积极游说金融“去管制”政策,他们知道,一旦游说成功,每个成员都可能增加天文数字的利润,而且他们人数很少,都知道自己的参与会直接影响游说的效果,没有什么便车可以搭。而99%的普通民众大集团则很不相同,他们若想游说“反对去管制”,首先每个人能从游说成功中得到的利益不会是天文数字,其次人数众多增加了“搭便车”的可能性,都想自己不出力,等着别人出力来坐享其成,因此“反对去管制”甚至很难形成强有力的游说组织,更遑论达到成功的游说结果。
Mancur Olsen
根据“成员数量少的小集团具有更为强大的游说能力”的理论,一人一票的民主选举制度暗含了一个“不为人民”的机制,因为“人民”是一个大集团,是敌不过小集团的游说能力的,只要允许言论自由的游说活动存在,政府的立法决策就很可能有利于小集团的利益,而不利于大集团。
克服阻碍改革创新的障碍
奥尔森在创建理论的时候是立足于对现实的观察,并且获取了大量实证资料,而不是仅凭形而上的完美逻辑推理,因此他能够挑战“民主选举的问责政府为人民服务”的根深蒂固观念,创新出更为符合现实的理论。未经实践检验的根深蒂固观念是阻碍改革的大敌,福山近来也已经认识到这一点。在近年的著述中,他探讨了政治衰退的问题,指出要想克服政治衰退,就需要对现存制度进行改革,而改革面临的一大障碍就是根深蒂固的现存观念。
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- 责任编辑:李泠
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