-
颜昌武:乡镇政府为什么会有这么多临时工?
——乡镇政府编外用工的一个解释性框架
关键字: 基层政府临时工临时工惹祸乡镇政府管理(文/颜昌武)
一、问题的提出
党的十八大以来,随着简政放权改革不断深入,我国机关事业单位编制管理日益严格。2013年3月,李克强总理明确提出本届政府任期内的约法三章,“财政供养人员只减不增”跻身其中;2013年11月,李克强总理在“地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议”上强调,地方机构改革要着力搞好“控、调、改”,其中的“控”,就是要严控地方政府机构编制总量,确保财政供养人员只减不增。作为中央政府向人民作出的重要承诺,“财政供养人员只减不增”为规范地方政府的用人行为确立了刚性的制度约束。
对地方政府来说,每年新增员额是一个相当稳定的常量。而随着经济社会的发展与大量行政审批事项、执法任务和服务工作的下沉,基层政府的工作任务显现为只增不减的变量。财政供养人员的“只减不增”,与基层政府工作量的“只增不减”,构成了基层治理中一对突出的矛盾。为了化解这一矛盾,基层政府在核定的编制外,以各种形式雇佣了大量由财政负担薪酬或自收自支的“影子雇员”,使基层政府呈现隐性扩张之势。
基层政府编外用工规模的弹性扩张,和“严格控制财政供养人员总量”的刚性约束之间存在着巨大的张力。学术界对此展开了积极的探讨,积累了丰富的成果,并呈现出如下特征:
其一,从研究内容来看,现有研究主要聚焦于编外用工的发生机制、负面影响及其治理机制等方面。
其二,从研究立场来看,现有研究既指出了基层政府编外用工的危害,也强调了这一灵活的用人方式有助于增强组织弹性,改善治理绩效。
其三,从研究视角来看,现有研究提出了“隐性膨胀”[1]、“软财政约束机制”[2]、“软编制约束机制”[3]、“组织适应机制”[4]、“二元劳动力市场”[5]等描述性或解释性理论视角或框架,为我们理解编外用工现象提供了多元的分析进路。
总体上看,现有研究普遍认为乡镇政府编外用工现象的存在是自上而下压力传导的结果,面对刚性的编制约束与无限的工作任务,乡镇不得不寻求编外用工。但笔者在对粤北S县全部13个镇街开展田野调查时发现,每个镇街都不同程度地存在着“有编不用、编外扩编”的现象。
所谓有编不用,是指乡镇的行政编制和事业编制都出现了空编,实际在岗人数少于核定编制数;编外扩编,则是指乡镇实际聘用的编外人数超过了核定编外数。
这一既“空编”又“超编”的吊诡现象明显超出了既有研究的解释范围,本文由此提出了“自主性扩张”的概念,尝试打破一直以来关于乡镇政府编外用工“实属无奈之举”的理论分析惯性,并通过借鉴欧博文(Kevin O’Brien)和李连江的“基层自主性”概念,[6]引入唐斯(Anthony Downs)对官僚制内幕的分析[7]和李普斯基(Michael Lipsky)的街头官僚理论,[8]建构一个更具一般性的关于官僚制组织扩张的解释性框架。
我们主要通过访谈来加深对乡镇编外用工现象的了解,先后于2016年暑期、2017年5-6月、2018年暑期多次赴粤北Z市S县进行实地调研,查阅了大量真实可信的档案资料,并与S县部分镇街的10余名领导进行了深度交谈。文中所涉地点和人物,笔者均依据基本的研究伦理作了技术性处理。
- 原标题:颜昌武:刚性约束与自主性扩张 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李亢
- 最后更新: 2019-06-26 07:35:42
-
《新闻联播》罕见连播四篇评论,回应为何讨伐蓬佩奥
2019-06-26 07:18 观网看片 -
把主题教育学习会放在龙华烈士陵园,李强等集体瞻仰缅怀先烈
2019-06-25 23:13 上海观察 -
快讯!警方抓获嫌疑人
2019-06-25 23:10 疑案追踪 -
大连警方:已锁定一名嫌疑人
2019-06-25 22:37 疑案追踪 -
不认清中国的决心 美方只会产生更多误判
2019-06-25 22:34 中美关系 -
女子遭暴打细节:疑被拖入单元楼,称不认识打人者
2019-06-25 22:16 疑案追踪 -
几十年来,国家为你的裤子操碎了心!
2019-06-25 21:42 也谈改开 -
影帝被指索要天价片酬还想避税 知名导演发声
2019-06-25 20:24 明星那点事儿 -
51位老人为何愿意把自家钥匙交给他?
2019-06-25 20:20 -
上海市委书记专题督导打击惩治“套路贷”工作,明确这些重点
2019-06-25 20:17 上海观察 -
饶毅接任首都医科大学校长 系北大终身讲席教授
2019-06-25 19:22 -
习近平会见第九届全国“人民满意的公务员”受表彰代表
2019-06-25 19:10 新时代新气象新作为 -
深挖涉黑恶线索,上海市司法局扎实推进扫黑除恶专项斗争
2019-06-25 19:04 扫黑除恶 -
准确识别“套路贷”,成功解套方法多
2019-06-25 18:59 扫黑除恶 -
中央扫黑除恶第16督导组第8小组督导上海闵行反馈会召开
2019-06-25 18:54 扫黑除恶 -
5天16项议程,常委会会议内容抢先看
2019-06-25 18:32 政坛观察 -
《航拍上海》长宁篇,这些画面你肯定第一次见!
2019-06-25 18:28 航拍上海 -
习近平:全党必须始终不忘初心牢记使命
2019-06-25 18:04 新时代新气象新作为
相关推荐 -
习近平主持召开新时代推动西部大开发座谈会 评论 23种地要先交钱?官方再通报:镇党委副书记被免 评论 365驻美大使谢锋:中国不是雅典,也不是斯巴达 评论 145王毅会见柬埔寨首相洪玛奈:中国永远是最坚定的依靠 评论 40最新闻 Hot