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王若愚:暴力如潮涌,香港公务员政治中立何去何从
关键字: 香港公务员【文/观察者网专栏作者 王若愚】
8月2日晚,香港“反修例”风波后首次宣称以公务员为主体、以“公仆仝人(意同“同仁”),与民同行”为主题的集会在中环遮打花园举行,主办单位声称参与人数超过4万人,警方则估计集会最高峰时有1.3万人参与。同时,一些反对派发起8月5日全港大罢工,有多名自称公务员者匿名联署,呼吁其他公务员参与,瘫痪特区政府的有效运作。
风起于青萍之末,若一向以政治中立为原则和标尺的香港公务员队伍,在这场席卷全港、愈演愈烈的暴力潮裹挟之下,也出现了松动、分化倾向,这无疑会对特区政府有效管治和严厉打击暴力行为带来极大的负面影响。如何维持公务员队伍团结、维护公务员形象、坚定市民信心,成为当前局势下摆在特区政府面前的又一道难题。
8月2日,在中环遮打花园举行的所谓”公务员集会“。图自:香港文汇报
公务员政治中立:自港督时代延续至今的传统
英国在占领香港后,逐步发展起一套带有英国政治体制模式烙印的、兼具英国特色和香港本土传统的公务员制度:公务员的权力非常集中,他们由香港布政司统领,职权按《英皇制诰》、《皇室训令》规定,任命和升迁由港督决定。同时,港英政府的行政组织呈现垂直型的特点,没有类似内地的区一级的行政机构,很多基层事务由相关司局统管。
在近150年的“殖民”统治过程中,香港的公务员,尤其是高级公务员,只需要承担较低的政治责任,主要是在政治中立原则下,不参与政治活动、不参加政党、不介入政治旋涡,其所有行为对港督负责,根据港督和上层领导指示,按照既定的政策行事。一旦出现政策失误并产生一定的后果,公务员系统中的个人也可以在“集体负责”的大旗下,不需要负具体的责任、接受相应的惩处,因此容易演变为“无人负责”。
在中英围绕香港问题进行谈判的过程中,公务员系统是否继续维持政治中立成为双方角力的一个重点。1996年,中国国务院副总理钱其琛与英国外相在海牙进行会谈。他们一同发表公开声明:中英双方同意,公务员留任对香港回归顺利过渡十分重要,并且重申会致力维持公务员政治中立。双方亦赞同在一九九七年七月一日之前,公务员应继续竭诚服务香港,忠于香港政府,而在该日之后,则应效忠特区政府。
英国人之所以在谈判中格外强调政治中立原则,是担心香港回归后内地强化在港的政治活动和政治影响力,让公务员倾向于内地,从而损害英国在港利益;而在政治中立的大旗下,英国可凭借多年的精心布局,对政局发展产生实质性影响。
1997年7月1日,香港回归祖国之后,特区立法机构按照《基本法》的要求,对规范公务员的相关法律进行了修改,去除其中的殖民化痕迹,明确新的管理运行体制。其中共有3部比较重要的法律对此作了明确。
其一是《公务人员(管理)命令》。这是首任行政长官董建华于1997年7月,在《英皇制诰》和《殖民地规例》中相应条文基础上制定的,明确行政长官有权根据该命令聘任、解雇和纪律处分公务人员、处理公务人员的申诉、制定纪律规例,以及把某些权力和职务转授他人。
其二是《公务人员(纪律)规例》,根据《公务人员(管理)命令》制定,规管纪律处分的事宜及解雇公务员的程序。
其三是《公务员事务规例》,这是行政长官制定或授权制定的行政规例,明确了公务员事务局局长及相关官员在管理公务员事务方面的权力。
港英政府最后一任布政司司长陈方安生与末代港督彭定康。资料图片
董建华对公务员制度的一项重大改革,是确立了官员问责制度。
1998年香港新机场启用后发生大混乱,特区政府成立的调查委员会认为时任政务司司长、机场发展策划委员会主席的陈方安生负有责任,但陈方坚持公务员传统不愿道歉,只表示“非常遗憾”,引起市民不满。其后,还曾多次发生政策失误问题,但并未有相应官员受到惩处。因此,董建华于2002年发布《问责制主要官员守则》,明确提出“主要官员应尽量公开他们所作出的决定和所采取的行动。他们须为所作决定承担责任。”
香港回归22年来,公务员政治中立的内涵随着具体实践进一步丰富。2004年,时任公务员事务局局长王永平,在立法会回答议员质询时所作出的解释,政治中立包括以下主要元素:
(一)公务员的政治中立,建基于效忠政府的责任;
(二)所有公务员应对在任的行政长官和主要官员尽忠;
(三)公务员必须衡量各项政策方案的影响,在政策制订过程中坦诚而清晰地提出意见;
(四)在政府作出决定后,不论个人立场如何,公务员应全力支持,把决定付诸实行,并且不应公开发表个人意见;
(五)公务员应协助主要官员解释政策,争取立法会和市民大众的支持。
今年6月5日,公务员事务局局长罗智光在立法会动议辩论上发言时也指出:“公务员政治中立是指不论公务员本身的政治信念为何,必须对在任的行政长官及政府完全忠诚,竭尽所能地履行职务。在履行公职时,他们不得受本身的政治联系或信念所支配或影响。他们须以公正持平的态度执行决定,以及管理所属范畴的公共服务。”
对于问责官员,在公务员政治中立方面承担的责任包括:问责官员须时刻维护并推广一支常任、诚实、任人唯才、专业和政治中立的公务员队伍;问责官员不应直接或间接要求或影响公务员,使他们作出与政治中立的原则有冲突的行为。
总之,问责官员作出政治决策,承担政治责任;公务员须坚决落实决策,不得公然违背,却也不用承担相应政治责任。
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- 责任编辑:陈思危
- 最后更新: 2019-08-06 07:32:57
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