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瞿宛文:多层级模式——中国产业政策何以独特?
关键字: 中国产业政策中国制造2025中国汽车产业发展中国汽车市场分析中央政府地方政府分权五、结语
若与其他东亚经济体相比较,中国政府无疑也显现出相类似的发展取向。然而由于两者在规模上的差距,因此在产业政策模式上有相当的差异。
东亚经济体实施产业政策时,皆采取中央政府直接负责的两层级模式,而在庞大的中国则是采中央与地方分工的多层级模式,这也可说是一种中国特色了。一般而言,在中国产业政策模式中,中央政府负责拟定政策并监督地方政府,而地方政府则负责执行。在此情况下,中央政府不易取得产业真实的信息,因而所拟定的政策之可行程度不一。地方政府可能具有推动地方发展的动力,但未必与国家整体发展目标相一致。中央与地方的关系一向复杂,因此中国施行产业政策的方式多是复杂的多层级模式。
本文检讨了几个不同的产业案例。
首先,钢铁产业可说是典型的成熟产业,而中国钢铁业近年来持续呈现高度竞争而又产能过剩的状况,问题部分源于地方政府的地方保护主义,这显示中央政府其实常因此难以控制地方的投资。
第二个案例是2004年的汽车产业政策,即当时因各种因素皆能互相配合,使得汽车产业政策成功做出改善修正。
第三个案例则是2004年之后的汽车产业政策,这是一个失败的案例,中央与地方政府的关系产生变化,新的政策环境较不利于地方实验,加之较为艰难的产业条件,使得促进汽车产业进一步升级的产业政策至今未能有好的成效。不过,这并不意味在未来情况不可能有所改变。如果社会的超赶共识舆论持续发挥压力,有可能会促使相关单位试图寻找新的政策方案,以推动汽车产业的进一步升级。
第四类案例则涉及另一种可能的政策方向,即中国产业政策模式可能在未来转向两层级模式。这可能是源于中央政府认为下一阶段的重点产业门坎更高,必须在中央层级集中稀缺资源来推动。然而,在中国特殊的“中央-地方”关系结构下,如何解决协调与监督的问题将仍会是艰巨的挑战。无论如何,这一发展趋势值得持续关注。
简言之,中国多层级产业政策模式的有效性,是依据中央与地方政府互动的有效性而定。笔者基于2004年之前的政策演变所得出的“超赶共识监督下的产业政策模式”,在近年来的变化中并未得以完全实现。这或是因为如郑永年所言,政策环境已有所改变。然而,这或许也是因为此产业政策模式需要较长的时间来凝聚共识,然后才能起到监督与推动作用,因此未来仍可能有进一步发展,尚待观察。
(本文刊于《文化纵横》2018年4月刊,原题为:“多层级模式:中国特色的产业政策”。限于篇幅,注释删除。)
- 原标题:多层级模式:中国特色的产业政策 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2018-04-13 09:27:25
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