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瞿宛文:多层级模式——中国产业政策何以独特?
关键字: 中国产业政策中国制造2025中国汽车产业发展中国汽车市场分析中央政府地方政府分权四、未来趋势:从多层级走向两层级模式?
当2013年新一任政府接手之后,即发布了影响广泛的改革方案,计划改变以往地方政府促进经济发展的模式,限制地方推动投资的权限,以减少剩余产能,并注重环境保护与民生议题等。在此,本文所关注的是,此次改革会如何影响中国的产业政策模式,是否会从多层级走向两层级模式?这发展趋势虽有待观察,但是在此或可做些初步的探讨。
实际上,至今已经出现一些两层级产业政策模式的案例。一般而言,这些案例可分为两类型:一是具有特殊的产业特性,如高速铁路,电力,通讯,航空运输,飞机制造,炼油等;一是涉及高度优先发展的新产业,包括高科技及其他尖端产业——这些对地方政府来说可能门坎过高而难以涉足。
其中高速铁路无疑是近年来产业政策最成功的案例,而它显然是一个两层级模式。当时中央的铁道部清楚集中地握有权力,直接管理铁路公司,并直接面对少数几家外国供应厂商、国内几家相关生产性国企,以及国内广大的消费者。如此的产业结构甚为独特,因此经验也难以适用于其他产业。
高铁资料图(图/视觉中国)
此外,中国在此时已成功建立起成熟的中等技术产业,亟待升级进入下一个阶段。中央政府计划全面推动产业升级,规划进入诸多较高阶的产业。有些部门,如因特网相关产业,已经出现民营的国家冠军企业,如阿里巴巴与腾讯等。
不过值此阶段,中国越来越接近世界尖端,因而与先进国家的竞争越趋激烈,因此可能需要由中央政府来主持产业政策,集中运用全国的稀缺资源来推动产业发展。例如清华紫光集团,原属清华大学,于2010年与一私企合并,进而开启了一系列大规模境内外的并购行为,显然以建立一高科技集团为目标。同时,中央政府也宣布了产业升级的计划,包括如《中国制造2025》计划。
《中国制造2025》计划仍然着眼于制造业,尤其是装备制造业,而且是由工业与信息化部带头负责。该计划拟发展制造业创新中心建设、智能制造、工业强基、绿色发展、高端装备创新等五大工程;而具体拟大力推动的重点产业包括:新一代信息技术产业、数控机器人、航空航天装备、海洋工程装备、先进轨道交通装备、新能源车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及器械。
这规划参照了德国《工业4.0》计划,宣称将推动中国转型,从“世界工厂”转型为“世界创新”。中央政府也于2015年8月发布政策文件,提出对于深化国有企业改革的指导意见,指出将改革国资委,改变其管理国企的方法。[34]这些举措皆显示中央政府正试图寻求一个新的产业政策模式。
资料图来源:东方IC
本文此处所关切的议题是中央—地方之间的分工关系是否会改变,产业政策模式是否会从多层级模式转型到两层级模式?若答案是肯定的话,那如何解决协调各方的问题?两层级模式是否能有成效?这些皆为复杂困难的议题。
虽说前所提及的如高铁案例等,显示中央政府试图直接掌控产业政策,然而中国庞大的规模所必然带来的协调与监督的问题,向来不易解决,此次也未必能有所不同。而若协调与监督问题得不到有效处理,则可能意味着产业政策的施行“在事后”仍会是一个多层级模式,例如2017年起,多处地方政府开始与企业合作,投入巨资建设半导体工厂。[35]这部分未来的发展仍尚待观察。
- 原标题:多层级模式:中国特色的产业政策 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2018-04-13 09:27:25
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