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瞿宛文:多层级模式——中国产业政策何以独特?
关键字: 中国产业政策中国制造2025中国汽车产业发展中国汽车市场分析中央政府地方政府分权(三)案例三:2004年后的汽车产业政策,一个失败案例
然而,就如Heilmann曾讨论了中国大陆这种政策模式的优点与限制,他认为这模式虽给中国大陆政策实施提供一些实验与纠错的弹性空间,但这政策实验空间的存在以及事后是否“择优采纳”,还是一种阶层式的安排,即是要依据中央是否允许而定。[21]
而郑永年则认为情势已有所改变,他认为“行为联邦制”模式的运行会随着时间而变化。[22]在20世纪80年代,“中央与地方官员之间形成了所谓的‘互相问责制’”,地方官员支持并推动改革,而中央藉由人事权管控干部。不过在经历二三十年的发展之后,情势有所改变,1980年代地方大胆创新而中央择优采纳的局面不再。这可能是因为强人不再,地方政治创新缺乏政治保护。郑永年因此认为现在中央与地方呈现一种“互为否决”的现象,即中央未必认同地方改革实验,而地方则选择性地执行中央政策。近年来的改革是否会带来改变仍有待观察。
确实,就汽车产业政策而言,在2004年修订加入自主开发的目标之后,产业政策尚无成功的创新。虽说政策形式上宣称鼓励自主开发,但并无实质措施来支持。至今,在国际领导厂商大力增加在华投入的情况下,自主品牌陷入苦战而其份额难以增长(见表1)。[23]国有企业与跨国汽车厂合资的外国品牌继续主导中国汽车市场,其优势持续增长,同时中国大陆市场已成为跨国企业主要市场。而只要国企从合资企业中继续分享利润,它们便会缺乏学习动机,其所推动的自主品牌多半至今欲振乏力成绩欠佳。
如表1所呈现,从2008年到2015年,中国的汽车年产量成长三倍,从673万辆增至2107万辆,而其中自主品牌的份额仅从39%增至41%,进展甚为有限。同时,自主品牌的成长则主要依靠它们在多用途车(utility vehicle)部分的扩张。在此期间,它们在轿车部分的份额从26%降至21%,而在多用途部分则是从76%降至66%。
在低端市场初步达成目标之后,自主厂商发现若要在轿车市场进一步升级相对困难,因此转而进入非主流的多用途车市场。幸而多用途车市场的增长率是轿车市场的两倍,使得其在整体汽车市场的份额从2008年的26%增至2015年的45%。在这期间,自主厂商轿车产量只增加了87%,多用途车增加360%,整体增加230%。不过,因为外资厂商也开始进入多用途车市场,因此自主厂商在此领域的份额还是有所降低。
无论如何,自主厂商在多用途车领域的成功,无法完全补偿它们在轿车领域的失败。而若无法在轿车市场有显著成效,则推动自主品牌的政策不可能被视为成功。因此在超赶共识的舆论压力下,中央政府试图有所调整,推动提升自主品牌在轿车部分的份额。然而其虽曾推出诸多政策措施,但成效极为有限,因此,2004年后的汽车产业政策应被归类为失败的案例。以下简述一些相关政策。
在“十一五”规划(2006〜2010年)中列出的汽车工业的发展目标,如以往包括产业结构的“规划”,除了对领导厂商数目及规模的规划外,也新加上了自主品牌比例应超过一半的目标。其规划目标是形成“1~2家年产200万辆以上(其中自主品牌占50%以上)、出口量占10%以上的大型汽车生产企业(集团);几家年产100万辆以上(其中自主品牌占50%以上)、出口量占10%以上的骨干汽车生产企业”。同时,发改委在2006年对于汽车业结构规划意见中,也曾提出应将国企研发能力与自主品牌成效列入绩效考核之内。虽然曾有报导说发改委曾将这些具体目标列入其下一版本的汽车产业政策书,并曾以草稿形式征求各方意见,但最终并未公布,想来是因为对于主要国企而言,目标显然难以达到。
或许因为以往具体的汽车产业“规划”难以落实,“十二五”规划(2011〜2015年)中对于汽车业就没有如以往的提出规划,只有第九章“改造提升制造业”中,仅一般性的提及“汽车行业要强化整车研发能力,实现关键零部件技术自主化,提高节能、环保和安全技术水平”,另外在要扶植的战略性新兴产业中列入了新能源汽车,这成为日后的发展重点。
资料图来源:视觉中国
因此,“十一五”规划要将汽车业自主品牌份额提升至一半的计划未能达成。其实这规划原本就缺乏可具体实现的细节措施。其中涉及不同领域,包括能源、都市交通、空气污染与产业发展等,以及如何促使与外资合资的国企去推动自主品牌。自主品牌的困境已经清楚显示这目标并不易达成。
2009年初,为了因应金融危机与不景气,国务院发布了《汽车产业调整和振兴规划》,这显然是一个因应不景气的短期刺激性计划。主要措施为短期内减免小型汽车购置税与补助小型汽车下乡等鼓励消费的作为,这些刺激措施已于2010年底结束,然而一般认为其对扶植自主厂商而言,仅带来短期而非长期的效果;除此之外,该文件仍重复以往的鼓励重组、支持自主创新政策性宣示。中央政府为了改善情况也一直要求跨国企业与中方合资者分享技术,尤其是电动车相关技术。
- 原标题:多层级模式:中国特色的产业政策 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2018-04-13 09:27:25
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