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瞿宛文:多层级模式——中国产业政策何以独特?
关键字: 中国产业政策中国制造2025中国汽车产业发展中国汽车市场分析中央政府地方政府分权因此,中央政府通常的做法是强调经济规模,着重调节市场结构,来推动提高市场集中度。或因其主要政策工具是“项目审批权”,因此主要关注投资行为。然而因为地方政府未必会配合,中央其实缺乏实际控制投资水平的工具。不过,“合法性”仍有其重要性,地方即使违背中央规定而允许投资案进行,仍必须设法进行“事后合法化”补救。例如,当初安徽省及芜湖市违规推动奇瑞汽车厂的兴建,在做出实际业绩之后,设法取得中央的追认,并最终使奇瑞品牌成功合法上市。[9]
奇瑞资料图(图/东方IC)
然而,中央另一项审批权则较为有效,即对于中外合资的审批权,“新建中外合资轿车项目由发改委报国务院核准”。合资汽车厂项目目标显著,且牵涉知名外资公司,违规进行投资的可能性不大。因此中央在对外谈判上仍握有统一对外的方式,使得中国大陆在对外资谈判上能处于一个较为有利的位置。
另一方面,地方政府握有诸多政策工具,部委与省属于同行政等级,因此部委难以管辖省政府。同时,地方政府作为实际施行单位,拥有诸种权力,涵盖土地、国有银行分支、地方国企,以及其他相关单位等。
例如,2004年发改委发布的《汽车产业发展政策》,[10]其中第51条即规定“未得核准,土地管理单位不得办理土地征用,国有银行不得发放贷款,海关不得办理免税,证监会不得核准发行股票与上市,工商管理部门不得办理登记注册,国家有关部门不得受理准入申请。”这其实显示出许多相关单位未必会配合发改委的产业政策,即中央产业政策单位不一定能掌握如土地、银行贷款、外贸、直接融资、登记与准入等权力,反而可能是由地方政府或其他中央部委所控制。[11]
在过去产业政策主事者多延续一贯思维,将产业结构当作“绩效标准”,好似认为形式上的厂商数目、规模、集中度,就一定有其效率或竞争力的意涵。但实际上这些结构因素只有在市场竞争发生作用“之后”才有此等意涵,而非事前。若将其本身当作绩效标准,并因此限制厂商数目,不但难以达到政策目标,更会产生实质上保护既有厂商的反竞争效果。这种强调“结构调整”的政策思路显现出某种路径依赖,也可能源于其缺乏其他较为具体的绩效标准与政策工具。
(二)地方政府
因为经济增长可以增加税收与就业,而以GDP为指标的经济增长在官员考核中又占据重要位置,因此地方政府势必集中资源支持本地产业的发展。[12]
从1994年之后,中国大陆地方政府,尤其是东部地区,常以各种方式招商引资,主要包括土地财政,即征收土地取得土地出让金作为财政收入,以低价出让土地招商,开发住商房产以弥补对工业用地的补贴并增加税收。同时,地方政府会设法运用其对本地银行的影响力,来贷款给拟扶助的对象。地方政府诸多的政策工具,包括土地、贷款、劳动力、协助申请、税收优惠、其他补贴等。地方政府这些推动增长的行为,是促进中国大陆经济近年来快速增长的主要动力。[13]
只是这模式也有其负面的影响,即同样的激励机制,也可能会使本地企业面临软预算。地方政府可能会尽全力避免本地重要企业倒闭,无论是国有还是私有企业,甚至对外资也是如此。
地方政府的目标是要“短期内”“极大化本地就业与生产”,而不是促进本地产业长期的国际竞争力。然而,这模式必然也面对限制,长期软预算可能带来的代价──企业亏损、财政赤字、银行呆账──必然会形成某种限制。由于干部轮调制度下地方官员的任期不长,奖惩的时间框架未必一致,而经济增长的成果立即可以实现故有助于升迁。然而软预算的后果则需要一些时间才会呈现出来,而当初作决定的官员未必需要为后果负责。
一般而言,就地方政府所面对的诱因与限制而言,它的产业政策多半不会有国家层级产业发展的长期策略视野,也不会关切国家产业的国际定位、竞争力,以及产业结构等问题。它主要的关切是扶植或协助本地的企业在国内市场争得一席之地,或是顺利进行外销。就地方政府所关切的指标——即税收、就业与增长而言,它未必以扶植本国企业为先,外资以其现成的企业能力反而可能会是招商的首选。[14]
再则,当地方政府以软预算保护地方企业时,其未必会采取东亚模式中“有绩效要求的”保护方法,因此未必能有效促进产业进步。产业政策的另一方面,即以“绩效要求”与相关奖惩来促使产业进步的工作,则多需要中央政府来关注与执行。例如,夕阳工业问题多必须由中央来出面处理,如销毁过剩的纺织机器等。中央会关心产能过剩,但地方却缺乏动机去处理。实际上,地方政府有时可能会为了不让企业破产带来失业与破坏业绩,而要求绩效优秀的国有企业来接收亏损的企业。如此作为当然不利促进产业进步。
以下将呈现三个案例,以此来讨论中国产业政策模式可能的多种运作方式。
- 原标题:多层级模式:中国特色的产业政策 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2018-04-13 09:27:25
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