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焦永利:神话般地崛起座座城,中国“未来之城”计划呼之欲出
关键字: 雄安新区未来之城未来城市长江新区在具体思路上,从雄安新区的“三个变”到长江新城的“区域股份合作制”,实际上都是落实上述原则,针对过去的城市开发模式的问题所开出的药方。
关于这一点,笔者在2015年初发表于中国人民大学学报的论文《论城市的合约性质》已经从理论上提出相应的解释与分析框架:“城市是一组要素合约的系统集成,由政府提供共用品并与企业家、人力资本、土地等市场要素合作生产出来。在城市发展过程中,各类要素以结构性合约的形式参与合作生产并获取回报。城市化进程的根本动力是改善合约结构、降低制度费用。从合约视角分析当前中国城市化发展面临的问题,可以发现,城乡产权制度和公共服务水平差异导致“半城市化”难题,要素市场分割导致城市体系规模结构失衡,合约结构扭曲导致城市资产制度性逆向补贴并存在天然边界。未来要解决这些问题,就应调整合约结构,构建可持续的城市发展多方激励机制。”从这一框架出发来看,土地财政本身不是问题,它是筹集建设资金的一种途径,换个角度也可以看做是城市共用品的一种“定价机制”,其真正问题在于资金时限的“时空错配”。即,政府负责共用品投资实际上是向全社会征收“暗税”或筹集“股本”,而税收“返还”或股本“分红”则是通过提升存量资产价值的方式实现。
上述合约结构特征导致的问题是:第一,政府获取的土地出让收入作为一种“暗税”,税负转嫁到城市资产购买人身上,但在边际上,存量资产权利人因新的基础设施建设而得到资产升值,却不支付成本,这有悖于“诺斯定律”。也就是说,大城市在边际上的扩张很大部分是依靠因为农村产权模糊而转移的土地收益以及未来的预期回报折现。城市下一期的“生产”要靠更下一期的预期收益来支付当期费用。目前,这样的循环之所以能够持续下去,是因为政府提供的设施确实降低了全社会的交易费用。但是,这一机制的运行结构决定其具有内生的边界,随着“增值边界”到来,这一过程将会停滞;第二,地方政府的行为偏好是“上项目”,更为注重资产流量扩张而非存量优化。因而,政府提供公共产品等行为普遍根据“边际”及短期做决策的属性较为明显,这也造成基础设施建设“重量轻质”,注重形象工程的激励效果,也是近年来城市道路塌陷、内涝等问题频发的深层次制度原因。
针对上述问题,未来应及时调整合约结构,改变激励扭曲,构建可持续的城市发展多方激励机制。第一,调整税制,增加直接税、财产税比重,补充地方政府的投资性支出,引导地方政府从注重增量扩张转向优化存量并从中获取财政收益。第二,深化城市开发制度改革,政府渐次退出要素直接配置环节,降低地方政府建设资金支出压力。第三,构建基于常住人口的公共财政与转移支付制度,以居住证制度、积分入户制度等逐步放开高等级城市的户籍限制,引导地方政府增加公共服务支出,促进居民生活类公共服务的有效供给,接纳流动人口的融入。第四,当前中国宏观经济层面的主要危机之一是资产负债表杠杆率高,而化解高杠杆率的途径只有两个:减少负债或增加权益。在中国经济进入中高速增长的新常态背景下,以减少负债为主的途径容易引发债务危机,选择增加权益为主较为可行。遵循这一思路,可在城市层面推广共有产权房、公私合作的基础设施融资模式等做法,对投资与未来收益进行结构化安排,避免当前投融资期限错配造成的债务压力以及逆向分配。
显然,雄安新区提出的“三个变”思路与长江新城提出的“区域股份合作制”思路与上述理论框架的分析与设想的方向是基本一致的,代表着正确的发展方向。
雄安新区建设七方面重点任务
(4)面向未来城市的生态环境
生态方面,“未来”属性的重点体现恰恰是“回归”,回归自然、突出绿色。雄安新区已经明确未来蓝绿空间占比70%以上,并且在规划出台之前已经启动大型造林工程。长江新城也明确提出不走“先污染后治理”老路,“对达不到环保要求的项目,即使规模再大、企业利润再好也坚决不要。”
(5)汲取经验教训所做的局面管控
早在新区设立一年多前召开的中共中央政治局常委会会议上,习近平总书记就指出,要防止炒作土地等问题出现,要切实采取有效措施。从2016年6月开始,雄安新区规划区域内,已逐步实行房屋等不动产、规划、土地、项目、户籍的冻结,为筹建新区做准备。从现实进展来看,雄安新区提前发力、有序应对,成功抵挡了“抢建潮”、“炒房潮”等可能发生的问题,表明政策措施的预见性、控制力是非常成功的。与此对应,武汉长江新城也提出按照“属地管理、协同管控”的原则,起步区规划范围内实施土地规划、房产管理、城市管理、户籍人口和工商注册“五管控”措施,暂停办理建设项目规划土地许可手续和施工许可手续、严格控制不动产变更登记、禁止违规迁入户口。
当然,这也是基于对既往教训的深刻把握,我们看到,沿海一些发展较快的地区,以广东、福建等地为代表,在快速发展过程中未能做好建设秩序的管控,以至于违法建设、空间无序越来越成为今天发展的阻力与制约。
4. 进一步展望:急需构建“未来城市学”理论体系
中国探索形成“未来城市”计划是天时地利人和的综合效应。
首先,探索未来城市的最大机遇在于新一轮科技和产业革命孕育兴起,这将带来交通、通信、能源、产业、教育等领域的颠覆性变化,这些领域的形态变化将会极大放松城市营造所面对的各项根本性、前提性“局限条件”,带来创新空间;其次,探索未来城市的最大优势是中国的综合国力提升与独特制度环境。如前所述,面向未来城市的创新要求必须是系统性的创新,这有赖于综合性的实力以及高效的决策与资源要素动员体系,在这两大方面,中国在当今世界各国具有优势。
面向“未来城市”计划,我们其实比以往更加需要理论创新和政策创新的指引。主要的工作包括:
第一,构建系统完善的“未来城市学”理论体系。
这一理论体系应当包含两个层面,一是关注城市本身,构建未来城市理论,二是聚焦城市建设机制即城市治理,构建面向未来的城市规划与管理理论。
这一理论体系的出现需要想象力、需要基于中国实践的理论创新。这种“想象力”应该是跨学科的想象力,重点处理“科技约束条件”。传统的城市规划更多是功能、形态、景观上的优化,而未来则更需要对技术、对人类生活各方面的基本形态给予想象力与判断力。这种“跨学科”支撑,其要点是具有各学科支撑并且能够融合起来。所谓学科支撑,实质上就是分出“纯想象”与“有可能实现的想象”,因为,如果是纯想象,那就并不具备操作性或者说不具备在预期时间内的操作性。这种“基于中国实践的理论创新”应该是扎根实践的创新,重点处理“制度约束条件”,在中国制度框架基础上谋求创新、兼容并包。
从操作上来看,这样的理论体系可能需要新型的城市研究智库作为支撑。
第二,重要研究方向与议题。
面向未来城市的理论体系,其骨架是若干重要的研究方向与具体的研究议题。笔者认为,这些议题可能会包括:
构建理论上新的城市模型。这个模型应该能准确、高效率地描摹城市的本质特征,特别是制度本质上的特征。这个模型应该具有相当的稳定性,特别是面对日新月异的科技进展,能够保持理论上的稳健性和包容度。同时,这个模型应该具有极大的开放性,能用以分析多个领域的关键问题。
区分百年尺度的“变与不变”。科技、产业更迭加速,同时也意味着城市形态、城市功能的更迭加速,但不管如何加速,城市这样规模与体量的公共决策,必须要用百年以上的尺度去分析各方面因素的变与不变,把握不变之处、大胆投资建设,同时也为变动之处预留空间。用“变与不变”的框架去分析产业、交通、教育、住房、医疗、生态等领域,更好地处理分散与集中、新与旧、刚性与弹性等基本矛盾。根据笔者掌握的情况,雄安新区规划编制已经有此方面的考虑与探索。
第三.构建植根中国的城市治理体系。
这个治理体系应当是深深扎根于中国实践与制度环境的。这个治理体系应当是与各方面基础制度相融并互相促进的。这个治理体系应当是具有持续演进、进化的品质的。
最后,建议有条件的前沿城市可以启动面向未来城市的研究与探索,至少要有意识地用未来城市的思维来规划建设。展望未来,如果以雄安新区、武汉长江新城等为代表的探索持续前行,面向“未来城市”的理论体系也能够同步持续完善,那么,这将对进入城镇化下半程的“城市中国”产生巨大影响,也有潜力对世界城市发展的进程产生重大影响。
或许,未来人们将从这些未来城市更好地读懂中国。
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