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邓达德、赵广彬:谁来为地方债买单?这些公共资产该派上用场了
关键字: 地方政府债务债务危机商业资产公共资产政府举债【文/观察者网专栏作者 邓达德、赵广彬】
2017年新年伊始,国内外更加关注我国相对较高的地方政府债务问题。去年11月14日,国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》,被认为是在中央反复强调不给地方政府举债兜底的基础上,再次对地方政府举债发出更为明确的警示信号。
2015年地方政府债务余额16万亿元,2016年地方政府债务限额17.2万亿元,但是由于不少地方政府负债状况的披露情况普遍较差,例如,清华大学一个研究课题组发现,“仅有37.2%的地级及以上市政府、22.9%的县级市政府公布了债务情况,而且公开的口径和统计方法不一”。
因此,地方政府债务,包括融资平台的债务,在某种程度上已经被外界看作是当前中国经济的重大风险之一。
事实上,笔者认为这个担忧是多余的,根据国际货币基金组织IMF,全球范围内政府非金融资产普遍被低估,由于缺乏透明度,地方政府持有的许多资产并未纳入核算。
如果合理计算,总体情况是很多国家拥有的资产都超过其债务。发掘隐藏的公共财富,并实现其相应的资产回报,这对全球经济发展极其重要。利用这个方法计算美国公共资产得出的结论是,2015年美国公共资产约17万亿美元,几乎与同年GDP相当。
中国地方政府同样拥有大量的隐藏着的没有被发掘和有效利用的资产。通过一系列改革措施,我们认为绝大多数地方政府不但可以轻松解决债务困境,甚至可以以此筹措更多发展当地经济的资金来源。
被忽略的地方公共商业资产是一座有待开发的金矿
大多数地方政府拥有的商业资产比一般人的理解更多,甚至很多政府自身都没有足够认识,这个现象不仅仅在中国相当普遍,而且在欧美发达国家也同样存在。
即使政府清楚所拥有的资产,也很少考虑怎样将这些资产带来的收益最大化,很多时候可能缺乏有效的机制。如果管理得当,这些具有商业价值的资产可以带来源源不断的收益,其中包括企业、公用事业和金融机构,当然最大的份额通常是有待发掘的房地产或土地资源。
在大量丰富的案例研究中,地方政府的公共商业资产的低效率和低财务回报已得到证实。商业机会的错失也是公共管理不善的重大代价之一。
我们所说的地方政府公共商业资产,是指政府拥有的资产或运营(直接或间接持有),产生非税收收入,或者在适当开发、重组后合理使用后产生非税收收入,通常包括:
1.经营性企业,例如参与提供能源、水和交通的企业;
2.金融服务,如银行等地方金融机构;
3.非公司化活动,如停车位、公共数据;
4.基于收费或与公私合作伙伴关系相关的基础设施;
5.尚未使用、尚未开发的房地产或土地资源,或者被公共机构和第三方使用,但是没有合理有效利用。
除了当地国有企业,地方政府还拥有巨大规模的公共财富,要评估其规模和潜力,当前面临的第一个问题就是缺乏全国范围内统一的审计,难以对政府拥有的财富进行核算,这些公共财富往往分散于政府各部门,缺乏统一的数据库。
第二,由于其公共属性,往往没有一个部门会对其进行事无巨细的核算审计,结果就是很多财富被闲置,或者得不到最有价值的利用,尤其是房地产这样的非金融资产。
第三个问题是,各部门采用的会计标准不统一,很多方法并不科学,例如,某些土地的账面价值仅以其记账时期的成本显示,然而,由于地价的上升,或者自然资源的发现而带来的土地增值却没有更新。
即使经济欠发达的地方政府都拥有大量的没有有效利用的房地产或土地资源、以及公用事业和商业资产。在众多地方政府当前面临债务压力的情况下,现在或许是考虑释放这些资产价值的绝佳时机。
通过改革,发掘这些资产,一方面将增加地方政府资产负债表的资产部分,另一方面让这些资产获得一定收益,将给地方政府投资基础设施建设提供更多资金来源。
我们并不主张私有化这些资产、或者改变所有制,而是通过加强管理,以市场化的形式释放这些资产的收益率,从而有效推动经济发展。尤其关键的第一步是,全面正确地认识地方政府的资产负债表,有了清晰公开的资产负债表,当地居民或纳税人、政府官员、以及投资机构可以更好地判断政府决策的长期后果,并做出更优选择,从而避免更多的税收,债务或紧缩。
通过我们设想提出的地方财富基金或控股公司,以更加市场化、专业化的管理地方政府资产,独立运营(避免政府干预,防止地方政府换届造成的影响),这将最终增加地方政府急需的基础设施投资资金。
通过国际案例重新思考我国被忽略的巨额地方公共商业资产
地方政府层面,我们来看一个美国的案例,一个并不富裕,而且很多人可能都没有听说过的城市——俄亥俄州位于伊利湖南岸的城市克利夫兰。该市2014年账面资产60亿美元,当然负债已经远高于其资产。
但是,克利夫兰市核算其资产的账面价值时,都是以历史成本为价值而非市值。此外,由于法律的瑕疵,该市1980之前获取的部分资产并没有计算到现有的账面资产。
如果,克利夫兰市采用国际会计准则(IFRS)的标准,那么该市将可以利用资产的市值计算其拥有的资产,而非历史成本,这样一来克利夫兰市所拥有的资产将翻好几倍。比较保守的粗略计算显示,更换会计准则的话,该市的资产应该是现有账面资产的5倍即300亿美元,这还没有包括因为法律瑕疵不得计入的那部分资产。
可悲的是,资不抵债的克利夫兰市政府对此并不知情,也没有采取任何措施。类似的现象在美国这个金融高度发达国家并非个例,而是相当普遍,其他国家的情况就可想而知了。
采用合理的会计准则,把当地政府的拥有的巨大财富以市值,而非历史成本计入其资产负债表只是第一步。接下来,也是极其关键的一步,我们需要全面了解这些资产基于市值的收益率,甚至于和市场上类似的其它资产进行对比。这样可以让政府和利益相关者清楚的看到地方公共资产是否得到了有效的管理和利用。
不知道是出于什么原因,克利夫兰市核算资产的时候也没有计入资产收益回报。我们假设这些公共商业资产可以每年赚取3%的收益,当然同时需要专业和独立于政府的资产管理。这将为克利夫兰市每年带来9亿美元的收入,这个数字略高于该市每年的净投资额。
也就是说通过合理的会计制度,和专业化的资产管理,一个地方政府不但可以发掘更多资产,还可以拥有更加充裕的资金投资于当地基础设施建设。
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