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朱富强:如何理解有为政府的政策有效性 :田国强林毅夫争论思考之三
有为政府跟计划经济可是两码事
关键字: 林毅夫田国强产业政策争辩计划经济产业政策有为政府例如,林毅夫认为:“有限政府依据的是现有的、没有结构的理论框架,强调在此框架中,市场和政府的功能和边界。有为政府的理论依据是在结构变迁中,除了包含有限政府在维护市场有效性的诸多功能和边界外,还包含如何克服结构变迁中必然存在的市场失灵,以因势利导结构变迁。”
但是,田国强却认为:(1)必须要将有市场化改革取向的建立有限政府的这一理性目标,和实现此目标的过渡性制度安排的现实过程的战略战术区分得清清楚楚,才可能明道优术:(2)政府应该在有限政府界定的基本职能范畴内有为、补位以发挥因势利导的作用,而在政府职能之外的地方则让市场发挥作用,此方面不应有为,更不应乱为,而应该是无为。很大程度上,有为政府和有限政府之间的根本分歧也正在于如何界定政府的基本职能。但无论如此,有为政府当然不主张政府在竞争行业中的乱为,尽管它也可以为促进竞争而适当有为,如反垄断措施。
再次,田国强还从边界的清晰性来论证有限政府的有效性。田国强认为,由于有为政府排除“无为”,从而就与有效市场之间存在内在不相容性:相反,有限政府并不是完全不要政府有为或不作为,而是认为政府的有为要有边界、有限度、合理。因此,有限政府就成为有为政府的一个子集,进而不仅使得有为政府的边界不仅是有界有限的,并且使得有限政府是导致有效市场的必要条件;尤其是,让经济人在经济活动中形成激励相容更需要的是政府的无为而治,而不是具有无限边界的有为政府。
这里也面临着以下一连串的质疑。
(1)有为政府的根本目的在于弥补市场机制的不足,这又如何与有效市场之间存在矛盾?要知道,有为政府所否定的“无为”恰恰是无视和放任自发市场中的破坏力量。
(2)有为政府必须做它应该做的事,又如何认定有为政府没有边界呢?同时,有限政府的作用范围往往也因人而异,这又如何认为有限政府就是边界清晰的呢?
(3)有限政府当然也必须是有为政府,否则就变成了无政府主义或至多是最小政府,这就是有为政府努力贬斥的“无为”。有为政府与有限政府的一大区别就是承认市场失灵的范围:如违背社会价值的市场失灵;而且,有限政府很可能会滑入无政府主义或最小政府的漩涡,如张维迎等甚至连最常见的外部性都完全否认。
(4)现代社会的政府能够“无为而治”吗?在市场不发达时,需要建立起更多市场以支持和拓展日益增多的经济活动;当市场化过度时,以至基本身份性的东西都被市场化而交易,那么就需要加以管束。波兰尼从国家、市场和社会三维视角探讨了社会权利获取的合理性,由此指出,真正的市场社会需要国家在管理市场方面扮演积极功能,并且这种角色要求政治决策。
最后,田国强还从中国的现实来凸显建设有限政府的必要性。田国强写道:“提供维护市场秩序的法律制度环境和具有外部性的硬件基础设施,是政府的本职所在,政府在这方面确实需要有所作为,但在一个有误导性的概念之下,政府就很容易有意无意地将有为的边界扩展到其他方面去”,“特别在中国语境下,粗暴干预市场已经司空见惯,有为政府这个概念或许成为政府过度干预市场的注解”。
这里也存在这样的系列问题:(1)有为政府不同于有限政府的重要一点也在于这种边界扩展,但这种扩展并不是随意和肆意的,而主要是源于时空环境的变动,并且都以补充而非替代或挤压市场的积极作用为前提。(2)有为政府确实可能蜕化为官僚的任意干预,因为官僚往往会善于使用口号而非注重实质;但是,有限政府也同样会成为政府推卸责任的借口,这在后面有更详细的说明。同时,这也恰恰对学者们提出了要求,我们必须持守道统的独立性而不能成为权贵的附庸,并时刻根据道统来审视和监督政府和官僚的行为。
此外,田国强还从激励机制理论强调,“发展经济激励机制和约束机制缺一不可。但是,这个约束机制不是靠政府干预,更多应该是靠规则和制度让每个经济决策者对自己的决策后果负责来实现的。” 这句话大体是对的,不过,我们还必须认识到:(1)现代社会规则本身主要是由政府主导规定的,原始意义上众人契约在大规模体中是难以行得通的;(2)有为政府也主要是通过制度或长期规划来执行政策,而不是依靠即期命令。
四、产业政策的合理性
田国强与林毅夫有关有限政府和有为政府之争集中体现在对产业政策的不同态度上:林毅夫的新结构经济学主张因势利导的产业政策,但反对传统的有政府主导的违反比较优势的产业政策;田国强也不是反对所有的产业政策,而只是反对政府主导的产业政策。不过,田国强在与林毅夫的争论中多次针对“政府主导”一词展开诘问,并把新结构经济学的因势利导产业政策也当作政府主导而反对。在田国强看来,有为政府所规划的产业政策就是政府主导的,从而也就必然是是无效的。
他所持的理由有:(1)由于政府官员缺乏足够高的市场敏感度,缺乏足够的必要信息和动力,从而难以做出明智的产业发展抉择;(2)由于政策内生性和信息不对称性,有为政府的产业政策往往只在短期或者在局部有用,而中长期的弊端大于短期好处;(3)基于非常有限信息做出事先的产业政策规划和措施,即使平均期望可能还可以,但方差却可能会很大,以致产业政策的效果往往会走上两极。因此,田国强断言,在当前中国社会提倡有为政府往往带来系统风险性,产业政策最多也是治标不治本,而且一定会造成资源的极度无效率配置。
不可否认,上述几方面很大程度上体现了产业政策的当前现实,也都建立在大量现实案例的基础之上。问题是,是否就可以由此断言产业政策的无效呢?笔者在评论张维迎观点的一篇文章中已经做了详细的分析,这里再集中于田国强的论点和论证作一审视。
首先,我们对田国强否定产业政策的上述论证逻辑作一审视。(1)政府是根据产业总体发展趋势以及国家整体基础设施的短板而制定相应产业政策,而主要不是对具体技术、产品乃至产业的研发进行规定乃至垄断运营;同时,这方面产业政策主要依赖科学知识和宏观经济信息,而不是依赖于如现场企业家那样的对短期利润和信息变动的市场敏感度。
(2)尽管产业政策在一定程度上会衍生出逆向选择效应,但好的产业政策恰恰在于降低自发市场中的外部性和搭便车行为;同时,有为政府旨在建立一个促进政府和市场互补的制度安排,相应的产业政策也不是取决于某特定官员的意志,而需要有一整套的决策程序。
(3)有为政府的产业政策根本上也是着眼长期并随着经济环境变化而调整,从这个角度上就很难断言它只在短期或者局部有用且中长期的弊端大于短期好处。即使我们可以举出不少产业政策长期失败的例子,我们也无法根本上否定产业政策;否则,经济危机在西方社会爆发,是否就可以断言纯粹市场的中长期弊端大于短期好处了呢?
(4)如果政府着眼于产业发展的长期趋势,那么,这些产业政策的成败方差就不会大于自发市场中的企业或产业。要知道,产业政策毕竟广泛收集各国经验并经历了反复的论证,而现场者的一个个行动往往更为盲目;同时,即使在当前政府机制很不健全的情况下,许多产业政策的论证往往流于形式,但这也正是有为政府需要加以完善的。
(5)任何固化和僵化的政策都潜伏着系统性风险,不仅政府会如此,市场同样会如此,大规模的经济危机就是市场系统性风险的集中体现;相应地,有为政府的产业政策也致力于多元结构而不是“将所有鸡蛋放在一个篮子里”,大国尤其如此,笔者在评论林毅夫产业政策的一篇文章中提到了这一点。
其次,我们对产业政策所引发的现实问题作一考察。田国强指出,中国社会的产业政策往往会引发一拥而上的恶性竞争和产能过剩现象,当中央政府出台某个产业的发展规划之后,地方政府会依葫芦画瓢地竞相推出类似乃至基本一样的产业规划。田国强举例说,正是2008年推出的4万亿元经济刺激计划及其有关产业振兴规划,造成了严重产能过剩;部分行业管制下国有企业的大规模扩张和贪污腐败丛生。
- 原标题:如何理解有为政府的政策有效性 :田国强林毅夫争论思考之三 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:马密坤
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