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徐程锦:什么是高水平开放?《外商投资法》正在努力
关键字: 外商投资法外资外商投资【文/观察者网专栏作者 徐程锦】
《外商投资法》无疑是2019年两会最受关注的议题之一,3月15日,该法经全国人大表决通过,明年起实施。关于这部法,三法合一、外商投资基础性法律等重要意义已无需赘言。《外商投资法》最大的亮点,在于其彰显了“社会主义市场经济本质上是法治经济”的理念,并创设了一系列政府管理外商投资的新型手段,是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键一步。
《外商投资法》要求政府必须树立法治经济理念
《外商投资法》要与国际规则对接,国际经贸规则的约束对象是政府行为,而非市场主体,通过给政府施加义务达到给市场主体赋权的效果。《外商投资法》的投资促进、投资保护、投资管理等三章节共26个条款中,至少有16个条款是给政府施加义务,要求政府必须树立与市场经济相适应的四大法治理念。
一是稳定可预期。市场经济之所以本质是法治经济,是因为法治能提供市场交易所必需的稳定性和可预期性。投资者来到一个新的环境,面对陌生的交易方和比自己强大的当地政府,只有相信法律所载内容并确信法律可稳定执行,才能放心地投入大量人力、物力、财力。《外商投资法》提供稳定可预期性最鲜明的表现就是建立了准入前国民待遇加负面清单管理模式。以前对外商投资采取逐案审批和《外商投资产业指导目录》的管理方式,目录之外的项目可投不可投不清楚,审批是否能通过也不确定。在负面清单管理模式下,法无明文禁止(市场主体)即可为,法无明文规定(政府)即不得干预,不涉及准入特别管理措施的外商投资由审批改为备案管理。对于市场主体而言,政府干预之手被负面清单内容明确约束住了,投资环境的稳定性和可预期性显著提高。
二是公开透明。公开透明看似只是一条程序性要求,不涉及规则实体内容,但却是法治的核心内涵之一,也是WTO体系的基石性原则。没有规则内容的公开透明,就谈不上可预期性。近年来,外资企业屡次抱怨我国投资经营环境缺乏透明度,特别是有许多行政规范性文件,因不属于法律、法规、部门规章等《立法法》正式规定的法律形式,在实际制定过程中没有履行公开征求意见的立法程序。美国贸易代表办公室关于中国履行WTO规则的报告几乎每年都会提这个问题。
《外商投资法》规定:“制定与外商投资有关的法律、法规、规章,应采取适当方式征求外商投资企业的意见和建议。与外商投资有关的规范性文件、裁判文书等,应当依法及时公布。”
虽然《外商投资法》并未明确要求规范性文件也履行公开征求意见的制定程序,但2018年国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中规定,“对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件,要向社会公开征求意见”。因此,若规范性文件对外商投资的权利义务有重大影响,也应像法律、法规、规章一样履行公开征求意见程序。这对政府制定文件的透明度提出了更高要求。
图片来源:东方IC
三是公平与平等。公平竞争是市场经济的内在逻辑,法治要为市场主体身份平等和公平竞争提供保障。公平和平等是《外商投资法》中的高频词汇,例如“外商投资企业依法平等适用国家支持企业发展的各项政策”,“外商投资企业依法平等参与标准制定工作”,“政府采购依法对外商投资企业在中国境内生产的产品平等对待”,“外商投资过程中技术合作的条件由投资各方遵循公平原则平等协商确定”等。
在《外商投资法》中强调公平与平等,实质是给外资脱敏的过程。过去确实存在一些名义上允许外资企业进入制定标准的技术委员会,但实际上并不真正给予外资话语权,或名义上允许外资企业产品参与政府采购,但实际上只采购国产产品的情况。这种做法的心理根源还是一种“非我族类”的心态,一方面排斥和防备外资,另一方面对内资企业的竞争力也缺乏十足的信心,希望通过政府抬高内资的竞争起点来人为赋予内资竞争优势。
加入WTO近二十年的经验表明,往往是那些内外资自始就拥有公平竞争环境的产业,如消费电子、信息通信、互联网等,国内企业不仅很好地活了下来,甚至开始具备世界级竞争优势。政府防外护内在培育国内产业方面究竟起了什么样的作用,这二十年的经验值得总结反思。
当然,给予外资平等待遇并不意味着内外资的待遇完全一致。例如,外商投资安全审查就只针对外资。但即使是外资安全审查也只针对可能影响国家安全的特定领域,并非每项外商投资都必须接受安全审查。总体上看,为内外资营造公平平等的竞争环境是市场经济的基本原则,对外资给予特殊待遇只能是例外。
- 原标题:《外商投资法》是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键一步 本文仅代表作者个人观点。
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- 责任编辑:周雪莹
- 最后更新: 2019-03-16 14:04:03
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