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万颖:印度选举制度的历史、现状和影响
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二、印度现行选举制度概况
1950年1月24日,在印度制宪会议的最后一次会议上,拉金德拉·普拉萨德(Rajendra Prasad,1884–1963)被选举为印度首任总统,并于26日正式就职,宣布印度宪法当日生效。这标志着印度成为具有独立主权地位的共和国,印度的议会民主制获得了宪法地位。根据印度宪法关于联邦和邦立法会选举的规定,印度于1951年10月25日至1952年2月21日举行了首届联邦人民院和首届立法院选举,该次以及随后几十年的民主选举实践向世人充分展示了印度相对完善的选举制度设计。
印度共和国第一任总统 拉金德拉·普拉萨德
印度的立法权分别属于联邦和邦两级议会。联邦议会 (Parliament)由总统、联邦院 (Rajyasabha)和人民院(Lok Sabha)组成。其中总统本人不是议会议员;联邦院相当于西方国家的议会上院,宪法规定联邦院议员总数不得超过250名,由各邦以及中央直辖区立法院议员选举产生,任期6年,每两年改选三分之一;人民院相当于议会下院,共有545个席位,其中除两名议员由总统从英裔印度人中任命外,其余议员均由选民直接选举产生,议员任期5年,即人民院每五年举行一次大选。
在人民院选举中赢得多数的政党或政党联盟有权组建内阁。因此,在印度众多选举中,最重要的是人民院的选举。人们通常意义上所指的印度大选,是指人民院的选举。以下对印度选举制度的主要内容作概括总结。
(一)顺应国情、简易公平的选举制度框架
选举制度的基本架构是选举制度的核心,是一个国家选举良好运转的基本保障。印度的制宪精英们通过创制印度宪法以及1950、1951年两部《人民代表法》,从印度本国国情出发,建立了简易公平的基本选举框架。
具体为:(1)采用单选区制(single member district)。全印度被分为543个议会选区,每个选区选举出一个人民院议员席位。根据不同的社会历史条件,划界委员会定期重新划定联邦、各邦立法院选区的边界,从而确保各选区具有尽可能相同的人数。为保证安排表列种姓和表列部落的代表,宪法条款也规定了保留选区,在这些选区里,必须有一个席位保留给表列种姓或表列部族的成员。通过选区的科学划定,就议员产生过程来讲,印度议会选举制度的设计能接近印度的实际社会状况,反映印度民族、文化的多元性和多样性。
(2)简单一轮多数投票制(first past the post)为主。印度制宪时期曾就印度选举制度有过辩论,由于西欧国家通行比例代表制,于是曾考虑比例代表制,但最终决定采取多数投票制。按照这种方法,只要在本选区内得票最多,即使未得到该选区多数选民的支持的候选人也可以当选。这种投票制度比较简易、稳定,可以迅速达成选举结果,尽量避免纷争。同时,在联邦及各邦上院选举中采取单一可转移投票制(single transferable vote)作为补充。
(3)选民和候选人制度。印度实行成人普选制,宪法规定的选民资格是:除无居住地、精神不健全或因贪污、犯罪或其他不法行为被剥夺选举权者之外,凡年满18岁的印度公民都有权参加选举。任何人不得因宗教、民族、种姓或性别等原因而被剥夺选举权。选民登记采取义务登记制的形式,即选民不必自己主动去登记,而由登记人将符合资格的选民列入选民册。选民册长期有效,但需每年审查、修改一次。
就候选人而言,任何超过25周岁、没有违反法律的印度公民注册成为选民即有资格参加人民院和邦立法院竞选。对已经注册的全国政党或邦政党,其候选人只需一名选民提名。未获得承认的政党提名的候选人,只要有本选区十个选民的提名就可以成为候选人,因此,成为印度议会选举中的候选人非常容易。
同时也为了限制那些抱有竞选之外意图的人,每个候选人在申请提名证书之前,必须先交纳一定数量的保证金。如果候选人经审查被取消资格或候选人按时自动退出竞选,保证金可以退还。而如果候选人在选举中得不到六分之一的有效选票,保证金将被没收。
(4)保留席位制度。除为表列种姓和表列部落保留选区而产生的保留席位,使得这些群体在各级选举中拥有相应其人口比例的议席之外,女性的选举权利还专门受到保护。印度宪法保障约22%的席位给低下阶层,33%给妇女。
(5)提名制度。为保护极少数群体的权益,印度还实行了一定的提名制度,即部分议事机构中,行政首长(如总统、各邦邦长)具有一定的提名议员的权力。如联邦总统提名2位英裔印度人为人民院议员,可以提名12名在科教文卫方面有突出贡献的人士作为联邦院议员。
(二)系统多样的选举组织措施
印度2015年大约拥有13.3亿人口。2011年的粗略调查显示,识字人口的比例仅为74.04%,因此,印度60多年的选举始终面临人口众多、选举规模巨大、文盲比率高的问题。如何将如此庞大的选民系统的组织起来,让他们有效地参与到选举中,是一项艰巨的任务,也是选举民主的切实保障。
(1)系统的四级选举机关。为组织各级选举,印度设立四级选举机关,即选举委员会、邦选举机关、地区选举机关和选区选举机关。选举委员会是根据宪法设立的常设机构,在全国范围内对各项选举实行总的领导。形式上,它是一个不受政府和任何政党控制的独立机构。印度选举委员会由首席选举委员(Chief Election Commmmissioner,简称CEC)和若干选举委员组成。首席选举委员由总统亲自任命,委员人数由总统随时确定。委员会下设秘书处,全职工作人员超过300人,临时工作人员可高达数十万人。
各邦的选举委员会设首席选举官(Chief Electoral Officer,简称CEO),由选举委员会与邦政府协商后从邦内高级行政官员或司法官员中任命。大部分首席选举官在选举一年左右是专职,选举结束后再改为兼职,主要负责本邦选举事宜。
地区选举机关的选举工作委托给一位官员,叫地区选举官(District Election Officer,简称DEO),负责本地区选民册修编和选举工作。在选区选举机关有四个法定的职位,即(a)选民登记官(Electoral Registration Officer)、(b)助理登记官(Assistant Electoral Registration Officer)、(c)选举监察人(Returning Officer)和(d)助理选举监察人(Assistant Returning Officer)来准备和复核选举名单及实施选举。
(2)多样灵活的选举措施。为化解超大规模选举所带来的不便,印度实行了很多灵活的选举措施。首先,分时段选举。就是将543个选区选举划为几个时段,分别轮流实施。例如,2009年选举就将543个选区划分为124、141、107、85、86这5组选区,分5个阶段轮流投票,每个时段约3到7天。2014年大选则分为9个阶段。
其次,广泛设立简易实用的投票站。2009年印度大选,全国设有82.9万个投票站,2014年大选升至93万个投票站,比2009年增加12%。增加投票站这主要是为避免危险分子的恐吓和威胁,同时也为了选民能够克服地理限制,缩小行驶距离。
最后,利用现代科技简化投票计票程序。自1999年开始,印度就开始投入使用电子投票机(electronic voting machines,EVMs),2002年全国铺开使用,往后所有的直接选举都采取这种机器。2009年大选全国采用电子投票机1368430台。投票机能够自动机票,提高了计票的准确性,缩短了计票时间。投票机还采取政党标识,便于识认,让不认识字的选民也能进行投票支持自己所拥护的政党。
- 原标题:印度选举制度的历史、现状和影响 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:马密坤
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