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沈迁:基层形式主义滋生的由来?——基于治理转型与过程考核的分析
最后更新: 2019-09-09 07:20:52过去,上级政府往往下达行政任务,以目标达成为考核标准,基层干部工作重心较为明确。这些事务往往是经济导向的,最为显著的就是基层政府为GDP增长做贡献,并且这些任务是能够量化的,这就为结果考核提供了标准化与规范化的依据。
基层政府在目标导向的考核理念下,具有较强的治理灵活性,基层干部只需要积极调动资源解决问题即可,干部工作积极性也高涨。在这样的政策环境下,基层工作虽然存在“治理越轨”的现象,但是实现了地方经济增长的发展生态,同时通过行政化的维稳工作,总体上实现了简约高效的治理格局。
随着基层治理转型要求的规范化治理,基层政府的工作重心不再是GDP创收,而是资源下乡与基层治理精细化的政策导向,衍生大量治理事务,比如人居环境改造、安全生产检查等。这些治理事务带来的政策目标,与过去GDP增长为中心的事务显然不同,难以量化,并且与农民生产生活息息相关,从而导致结果是不可监控的。
同时基层规范化治理要求规范基层干部行为,又要保证结果符合预期,则将企业经营中的“过程管理”运用到了基层考核。所谓的“过程管理”,指的是通过过程监控来增加对结果的科学评估,认为不断地量化过程考核,最终实现对结果的考核。
过程考核的出现不是“政策空转”,而是在基层治理转型的背景下,包括治理理念与治理事务,伴随出现的政策实践,是现代社会发展的内生性需求。但是完全将企业管理中的“过程考核”运用到基层治理中,则在工作避责机制的推动下,很容易衍生出形式主义,并且陷入恶性循环。
具体来看,过程考核往往要求的是视频、照片与文案表格等资料,通过对这些可量化、可标准化与可视化的资料考核,从而规范基层干部的治理行为,以及确保任务的工作进展,实际上是留痕管理。也正是因为留痕管理,凭空产生了大量文档工作。
正是因为留痕管理,凭空产生了大量文档工作。(资料图/视觉中国)
基层干部为了应付这些考核,大部分的工作精力放在这些伴随考核而来的事务上,这也是上文副镇长发出“过去一天完成的事务,现在需要一个月”感叹的原因所在。基层干部本身在解决问题时就需要规范行为,等到治理完成后,还需要进行文档考核工作,直接导致了干部资源浪费的问题。
更为严重的问题是,基层干部在留痕管理过程中,发现了一套工作避责机制,一旦提交了这些过程化的资料,就能够应付上级政府的考核,而结果本身也相应地被弱化,因为结果能否实现关乎因素过多,政府无法量化追究,导致了形式主义的出现。
换而言之,基层干部的工作重心开始从解决问题转变到了应付过程考核,过程考核最初是为了规范基层干部行为,同时督促基层干部积极作为,但是成为了基层干部避责的“有力武器”,反而带来了消极的治理行为,甚至直接是不作为。
基层干部投入全部的精力在于收集过程考核所需的资料以及做好台账工作,这也是为什么调研时经常听说“基层干部疲于应付文档材料工作,却又愿意这么做”的原因,一旦留痕了,心理也就踏实了。即使问题没有解决,或者上级政府追责,考核材料也成为了保护伞。
形式主义作为过程考核带来的负外部性产物,促使基层干部疲于应付,虽然怨言较多,但是也只能选择在这个机械化运转的齿轮上快速运转。最终也就形成了基层干部“热火朝天”地干活,虽然是让整个基层社会动起来了,但是却导致治理重心出现“异化”,治理资源浪费,以及干部积极性被严重地削弱。
如何在基层社会落实过程考核的政策实际中,降低形式主义带来的治理危害,成为了学术界与政府亟待回应的现实问题。
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