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帕拉格·康纳:治大国如烹小鲜,放多少民主比较好?
关键字: 新加坡瑞士新加坡:从公众同意到政治协商
作为新加坡永远的园丁,李光耀生前喜欢说,正确的比政治正确更重要。他认为“法律和秩序”一词的含义是颠倒的:秩序是第一重要的,然后是法律。新加坡建国之初,华裔、印度裔和马来裔议员各用母语在政务会议里相互攻讦,李光耀因此强制规定议政使用英语。当时匪帮横行,时有绑架勒索案件发生,李光耀主张对此类犯罪份子处以死刑。新加坡社会种族成分高度多样化,如果任凭人们以“自由言论”的名义煽动社群之间的仇恨对立,这种自由最多是毫无意义的奢侈,甚至有可能使国家走向是自我毁灭。在吴庆瑞等人的协助下,李光耀把英国式政府完全移植到新加坡,然而他之所以能成为20世纪备受敬仰的政治家,不在于他迎合西方的政治模式,而是因为他领导国家走向了成功,将新加坡打造成21世纪信息国家的典范。
有这段历史作为背景,新加坡不囿于民主,寻求将专家统治制度化的努力,也就不足为奇了。追求政治权术过了头,便会腐蚀民主;追求民主过了头,便会妨碍政策推行。政治以立场为先,政策以决断为要;民主制可促成妥协,专主制能解决问题;民主可以满足社会的最低要求,专家治理能使社会运作达到最优。有人讽刺新加坡是托克维尔笔下的“良善的专制主义”,即寻求满足全体人民需求、“让所有人无需为生活中的麻烦费神操心”的政权。但真正恰如其分的专家统治,要比这更加灵活。李光耀原本偏向社会主义的主张,直到上世纪70年代以后,才参考香港建设更灵活的劳动市场。在邓小平的领导下,中国也从激进的教条主义转向了渐进的实用主义,不断积累实践经验,最终孕育了中国的经济奇迹。现代专主制既有能力开展大规模的“休克治疗”,也能够进行小规模的迭代实验,但它的目的绝不是阻塞社会的发展。
不管在理论还是实践层面,专主制都带来一个无比合理悖论。在某些方面,新加坡可以说是自由放纵的,它对贸易不加限制,对创办企业十分友好,甚至连卖淫都是合法的;但同时它也是一个保姆国家,它有世界最健全的政府补贴私人住房计划,强制性的退休金储蓄计划,以及覆盖全民的高性价比公共医保系统。它是排名第一的自由市场,然而六成经济却由政府通过国有企业掌控。换句话说,它是个自由意志主义的保姆国家,资本主义的自力更生精神与再分配手段高度结合,以提高底层10%国民的收入。新加坡是个大政府国家,却保证了政府的精益度和有效性。
上世纪有一百多个国家摆脱了殖民统治,但由于领导层缺乏交接更替规划,稳定性成了这些国家最大的威胁。新加坡对领导人继承问题早做规划,使建国者的权力平稳移交给继任者。即使生前对国家决策发挥主导作用,李光耀仍然在遗嘱中明确表示,去世后将其朴素的故居夷为平地,不可成为供人凭吊缅怀的场所。李光耀的故居虽然化为乌有,但他强调政风清廉、贤能治国、投资基础、教育大众、长远规划的思想却得以长存。如今,新加坡内阁成员的平均年龄稳步下降,在引入新鲜血液的同时,也保持了领导层的质量和延续性。
这种思维方式在诸如荷兰皇家壳牌公司等成功企业案例中屡见不鲜。数十年来,壳牌公司综合考虑能源、地缘政治和科技等趋势,多领域远期情境规划效果卓著。正因如此,李光耀在为新加坡制定战略规划时,才会以壳牌公司作为蓝本。情境规划既不是凭空预测,也不是线性推演,而是把新生的规律综合起来,形成复合型图景。通过坦率激烈的头脑风暴,新加坡领导层远离舒适区,不断勾勒未来可能出现的情境,并据此制定战略,以确保新加坡在世界舞台上有一席之地。情境主导型思维减少了政策辩论中常见的对立情绪,以假设条件创造了一个可以容纳分歧的安全空间。情境分析能提出多重叙事挑战现有方案,有助于抑制专家治国可能产生的过度自信——这正是我们必须时刻正视的问题。英特尔公司前总裁安迪·葛洛夫有句名言:“只有偏执狂才能生存。”国家也是如此。难怪新加坡常被人称作“全世界运营最好的公司”。
除了是一间公司,新加坡也是一个智库,从内政到外交,每个部委班子里都有负责情境规划的专员。随着时局变幻,这些“远景规划师”不带个人偏私地将未来可能出现的情境搭建起来,持续不断地为领导人提供参考。例如,国家安全部门下属的风险评估与侦测(Risk Assessment and Horizon Scanning)项目,研究范围几乎涵盖了政府规划的方方面面,从投资预算到教育培训等领域的趋势和推动力,都是其评估的对象。总理办公室的战略前景研究中心(Centre for Strategic Futures)负责对这些情境进行汇总,并将研究结果发表在内刊《未来时态》上。
情境分析的应用并不局限于政策层面。在新加坡,它是全社会不同领域各凭所学共同服务的集体事业。新加坡国立大学政策研究所的国情棱镜实验是一个多年的公共咨询项目,靠成百上千名专家和国民集思广益,构建虚拟国情为2022年的新加坡提供参考,提出了优先考虑商业因素和高薪就业的“大企城”(SingaStore),以及政府下放内政职权、靠社区组织维护经济社会市场的“为己城”(WikiCity)。
多年以来,新加坡系统性地与全民沟通长期战略性问题。2013年,“我们的新加坡对话会”举办了660次对话,汇集了超过47,000名参与者,调查了4,000多位国民,并与40个非政府组织合作收集民意。该对话会以七种语言进行,为了获悉海外新加坡人关切的问题,它甚至在伦敦、旧金山、上海和北京等地设立分会场。由此产生的重要想法包括要求外国人和妇女参与国民服役计划;为越来越多的老龄人口重新制定公共住房计划;以及在退休金投资分配中给予个人更大的掌控权。2015年,新加坡成立了未来经济委员会(Committee on the Future Economy),规划了引进新产业、并围绕其展开职业培训的新道路。这个过程内嵌于公务员系统内部,涉及所有部委,网罗了数十名国内外企业高管、数百名学者和科技专家。此外,新加坡还推出了GoPetition在线请愿平台,并在议会里组建专项委员会采纳民众建言,可谓瑞士公投模式的高科技的版本。在以上案例中,建议一经采纳通常在几个月内便会化为新的实践,而不会拖上几年,更不会石沉大海杳无音讯。
这些做法虽然不是完全复制瑞士的直接民主,但也堪称广泛协商的范例。两者之间存在一个重大区别:新加坡领导层十分重视把握政策协商的“度”。政治协商一旦过度,便可能退化为政治瘫痪。为防止这种情况,新加坡政府设置了合理的关键绩效指标(KPI),并定期跟踪以评估进展。没有任何国家像新加坡这样孜孜不倦地监测公共服务各项KPI,确保政策得到有效的贯彻实施。在SingPass政务系统的支持下,人们可以通过网络获取所有政府服务;政府办公大楼里也设置了便民服务机,供打印护照等官方文件,节省排队时间。不管是首套房还是二套房,贷款都可以在一天之内得到妥善安排。从海关检查到机场公厕,从银行到高校行政楼,新加坡随处可见触摸式服务评价器,而且政府对打分结果给予高度重视。
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