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贺雪峰:为什么说中国土地制度是全世界最先进的——答黄小虎先生
关键字:二、
我们再来讨论黄小虎先生关于集体建设用地入市的观点。
黄小虎先生介绍:“1978年,全国有建制镇约3000个,1985年增加为6600个,1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇,主要是乡镇企业发展带动起来的,也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的”。“在经济发达地区,特别是‘珠三角’和‘长三角’等地区,乡镇企业的崛起,还培育了一批新兴的大、中城市。例如东莞,改革开放前是个5平方公里的小县城,随着乡镇企业的发展,产业不断集聚,现在已是600平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地,至今仍然属于集体所有,可以说是一个在集体土地上生长起来的城市”。“‘珠三角’的南海、顺德、佛山等城市,大体都是这样发展起来的。‘长三角’和其他经济发达地区的不少城市,也不无类似的情况”。(东莞是全国耕地被滥占最严重的地区,保护耕地是一句空话)
黄小虎先生认为:“东莞等地的实践表明,允许集体建设用地入市,不仅可以缩小国家征地的范围,还可以形成集体建设用地的市场价格。由于供应充分,地租(地价)泡沫会受到抑制,国家征地确定补偿标准也就有了客观的依据”。“现在很多地方征地补偿费用奇高,根子在于不允许集体土地入市,就形成不了相关的土地价格,只能参照政府卖地的价格确定补偿标准”,(首先要问的是,这里“很多地方征地补偿费用奇高”,与前面征地给农民补偿太少,矛盾不矛盾?)
黄小虎还说:“从理论上讲,集体建设用地也包括农民的宅基地”。仍以东莞市为例:“庞大外来人口的居住需求,引导广大农民在宅基地上建出租房,既满足了市场的需求,又增加了农民的财产性收入”。(东莞有很多村庄,农民户均三块宅基地,每户数百平方米甚至上千平方米住房,显然也是不合理的,更不可能推广,虽然造成这些不合理有历史原因)。
他还说:“值得一提的还有北京市,首都的外来人口数量比东莞大得多,却没有形成印度、巴西等发展中国家大城市周边大规模人口集聚的贫民区,主要原因在于,北京城乡结合部的集体建设用地和农民宅基地市场,分散化解了他们的居住问题”。(问题是印度、巴西土地恰恰是很多人鼓吹的私有制的,他们城乡结合部为什么不能分散化解外来人口的居住问题,而是形成了大规模贫民窟?)。黄小虎说:“回顾历史,我们不难发现,集体建设用地进入市场,曾经对农村发展,对国家的工业化、城市化,做出过十分重要的贡献”。“我曾经提出,集体建设用地进入市场是亿万农民的伟大创造”。
黄小虎先生认为,不允许农村建设用地入市,“最大的问题是堵住了农民自主参与工业化、城市化的路子”。
他说:“贺雪峰同志非常强调城市土地价值高,主要是由于土地具有区位优势,并且指出区位优势是产业集聚的结果,但是他忽略了形成产业集聚的主体是谁的问题。东莞这个地方三十多年前是一片农村,农民在自己的土地上搞乡镇企业,逐步集聚产业和人口,最终发展出一个特大城市,从没有任何区位优势到现在巨大的区位优势,其间的增值和涨价农民一点都不能分享,都归政府吗?听起来像天方夜谭,根本就无法操作”。“东莞能这样发展起来,别的地方如果条件具备,也同样能发展起来,堵这条路,是在激化与农民的矛盾”。(1998年以来就不允许农民在农地上搞建设,20年了,激化出什么矛盾了?)
黄小虎说:“1998年修订1999年实施的土地管理法,明确规定农村集体建设用地不能入市,各项建设必须使用国有土地”。“没过几年,广东省出台了集体建设用地使用权流转办法,这是一个省的范围内,建立宪法关于土地使用权可以依法转让的规定的宪法秩序”。
黄小虎先生自问自答:“国家级立法和地方立法发生方向性冲突,在我国立法史上可能并不多见,其中传递了什么信息”?他认为,这很大程度上可能是“中央认为土地管理法有缺陷,要逐步纠正”,“即必须对现行土地制度做根本性的改革,建立土地使用权可以依法转让的宪法秩序”。
小结黄小虎先生关于集体建设用地入市的观点,大体包括三个层面:第一,集体建设用地“对国家的工业化、城市化,做出过十分重要的贡献”。第二,如果允许农村建设用地入市,农民就可以自主工业化、城市化,“东莞能这样发展起来,别的地方如果条件具备,也同样能发展起来”。第三,从地方关于集体建设用地入市与土地管理法的冲突可以看出,当前当务之急是要建立“土地使用权可以依法转让的宪法秩序”。
我们分别讨论黄小虎先生的以上观点。首先要讨论概念上黄小虎先生可能的误用,即“农村建设用地”和“农村建设用地入市”是完全不同的两码事,黄小虎先生讲“集体建设用地进入市场,是亿万农村的伟大创造”,这种说法容易造成误导,有歧义。实际上,在1998年《土地管理法》修订之前,国家对土地进行用途管理还不很严格,1998年修订土地管理法,核心就是确定以耕地保护为核心的土地用途管制制度,强化了国家管理土地的职能,为世界上最严格的土地管理法律制度确定了框架,1998年前,地方发展中普遍存在耕地上修建厂房设施等等滥占耕地的行为,造成了耕地的快速减少。为了保护耕地,土地管理法规定,实行土地用途管制,未经批准,地方不得随意占用耕地,而且在第43条规定“进行建设只能使用国有土地”。1998年前全国农村普遍存在滥占耕地办乡镇企业的情况得到遏制,对已经占用耕地进行建设的作为历史遗留问题搁置起来,形成了土地管理法中没有定性的“农村集体建设用地”,正是不受土地用途限制在耕地上发展乡镇企业,农村耕地变集体建设用地,才为农村工业化、城市化做出了贡献。这与农村集体建设用地入市是两码事,因为这不涉及到农村集体建设用地使用权的流转问题,而是耕地上搞建设的权利问题。所以,黄小虎先生要表述的意思其实是,1998年修订的土地管理法,对土地用途进行管制,造成了农村发展的负面影响,影响了农民收益的分配,并延迟了中国城市化进程。黄小虎先生所反对的主要还不是当前农村集体建设用地不能入市,他反对的是土地用途管制,他认为应当允许农民自主地在耕地上搞建设,搞工业化、城市化,从而让整个中国都成为“珠三角”、“长三角”,成为东莞。
黄小虎先生的这种认识显然是错误的,最基本的原因有两个:一是保护耕地很重要,随意占用耕地搞建设的时代已经过去了,不可能再来。二是工业化和城市化必须聚集形成规模,而不可能村村点火、户户冒烟。改革开放之初,中国工业品短缺时代,村村点火、户户冒烟的乡村工业化是有可能的,进入20世纪,工业品早就进入买方市场条件下面,即使苏南的乡镇企业也早已改制,全国一度蓬勃发展的乡镇企业几乎全军覆没,分散的乡村工业化绝对没有成功可能。
改革开放之初,农民在集体土地上兴办乡镇企业,对于短缺时代的中国经济发展是有贡献的,也是成功的。到1998年修订的土地管理法实行严格的土地用途管理,不再允许未经征收的农地非农使用,这个时候中国工业品市场已由卖方市场转变为买方市场,乡镇企业盛极而衰,这个时候,对全国农村来讲,不是发展乡村工业没有土地,而是大量在耕地上建厂的乡镇企业纷纷破产,全国乡镇企业几乎全军覆没。1998年前在耕地上所建乡镇企业,企业倒闭了,土地还在,这些土地就是现在讨论要入市的所谓“农村集体经营性建设用地”。
也就是说,不是因为土地管理法不允许农民在自己土地上搞建设导致了乡镇企业的失败,而是乡镇企业的失败造成了大量已经占用耕地的土地成为了未经批准的农村集体性质的建设用地,这些建设用地能否流转,如何流转,即入市的问题,成为历史遗留问题。
黄小虎先生认为,只要允许农民在自己土地上搞建设,不进行土地用途管制,农民就可以自主工业化、城市化,就能像东莞、像珠三角、长三角一样发展起来,这种认识是很天真的,也是倒果为因的。
那么,为什么东莞可以发展起来?为什么南海、顺德、佛山可以发展起来?为什么珠三角和长三角农村可以发展起来?
我们也可以反过来问,为什么在1998年前土地用途管制不严格、允许地方在耕地上搞建设时,全国其他地区的农村都没有发展起来,而仅仅是珠三角和长三角发展起来了。其他地方不仅没有发展起来,而且在1998年前本来有所发展的乡镇企业又基本都倒闭了呢?除了前述工业品由短缺到过剩的市场条件变化以外,就是珠三角、长三角具有其他地区农村所完全不具备的区位条件,这个区位条件包括两个方面:第一,珠三角、长三角是世界产业转移进入中国的最佳落点,在很短时期,珠三角、长三角就变成了世界工厂。珠三角、长三角优越的区位与世界产业转移的完美结合,使珠三角、长三角所有乡村都受益。第二,正是良好的区位和大量外资进入带来的快速工业化,使珠三角和长三角核心区工业化了,珠三角和长三角成为了沿海城市带的内在构成部分,从而具有极其强大的相对于中西部农村的优势。这个优势,不只是沿海的地理区位,而且包括城市带所内在的规模经济和聚集效益。
简单地说,进入20世纪以后,即使允许农村耕地自由非农使用,中西部农村已无工业化的可能。中西部农村劳动力流入城市和沿海城市带,农村自主工业化和城市化的窗口关闭了。土地用途管理不过是顺应了这个时代。全国绝大多数农村地区的土地都不再可能成为城市建设用地,也就不再可能获得农地非农使用的增值收益,哪怕你将这些地区农村的土地叫做城市建设用地,这些土地也是搬不到城郊或沿海城市带,从而也就不可能实现土地非农使用收益。不是因为这块土地叫做城市建设用地,而是这块土地具有工商用途的区位优势,又正好可以使用,才能实现这块土地的工商业价值。
我们回到农村建设用地入市,这个建设用地,中央是明确指“集体经营性建设用地”,即指用集体土地兴办乡镇企业的那些土地,这部分经营性建设用地面积,全国大约4000万亩。十七届三中全会就讲了要“农村经营性建设用地入市”,为什么会提出这个问题?就是包括广东在内的沿海地区农村有大量未经过国家征收的原乡镇企业用地(包括“三来一补”企业),依据1998年修订的《土地管理法》,这部分土地被限制交易的,问题是这些土地上建立的乡镇企业可能早就倒闭了,这就是为什么广东等沿海省份要制定集体建设用地流转办法的原因。显然,这个办法是要解决历史遗留问题。十七届三中全会与这种解决历史遗留问题的思路是完全一致的。既然是历史遗留问题,就用特殊办法解决,就不要再推广到一般上去了。
现在的问题是,有一些人老是想借这个历史遗留问题做文章,将特殊的解决历史遗留问题的办法一般化,成为冲垮中国土地制度的一个突破口。而他们最重要的说法是,一旦允许农村集体建设性用地入市,就可以让农民获得巨大的财产性收益,中央政策研究室原副主任郑新立计算仅农民宅基地就价值100万亿元,差不多是中国GDP的1.5倍
这显然是胡说八道。首先,当前中国农村集体经营性建设用地也就是原乡镇企业用地主要集中在沿海地区,中西部地区集体经营性建设用地数量极其有限,允许不允许中西部集体经营性建设用地入市,根本无关大局。其次,集中了绝大部分原乡镇企业用地的沿海发达地区农村,在过去的地方性法规与实践中大多已网开一面,允许集体经营性建设用地使用权的流转,从而解决了绝大多数历史遗留问题,这些土地已经实现了自己的利益。现在继续拿集体建设用地入市来说事,重点显然不是现在的乡镇企业时期遗留下来的土地,而是包括宅基地在内的所有农村建设用地,甚至包括所有农村土地做文章。
问题恰在于,貌似所有农民都有土地,因此都可以获取土地入市的收益,实际上,仅有极少数特殊区位的土地才可能入市,才有入市获利的机会。“缩小征地范围,扩大农村建设用地直接入市规模”,就是极少数地方农民的土地入市,包括黄小虎先生所讲北京近郊农民以及珠三角、长三角地区的农民,因为城市化所带来的城市扩张只可能平面推进,不可能到农村建立一个个几亩几十亩几百亩的孤岛。平面推进的结果就是大中城市近郊农地纳入城市规划,如果农地可以直接入市,则城市近郊农民立即就可以独享巨大的农地非农使用增值收益。即使只允许建设用地直接入市,也是巨大收益。而城市近郊耕地终究也是要纳入到城市建设规划的,这些耕地无法直接入市,但黄小虎先生们早就想好了办法,就是通过城乡建设用地增减挂钩政策让远郊农村农民腾出宅基地,置换近郊农村耕地,从而让远郊农民也可以分享近郊农村所享受到的农地直接入市的巨大收益。不过,近郊农民并不傻,因为远郊愿意腾出宅基地从而与近郊农民耕地增减挂钩的农村与农民实在是太多了,他们一定会选择只要最低价的远郊农民进行挂钩,结果,近郊入市的土地价值200万/亩,而他们可能只用付远郊农民腾出宅基地所形成指标费5万元/亩,这样一来,在城市扩张的道路上,城市缩小了征地规模,让城郊农民土地直接入市,城郊农民可能户均10亩耕地(这不算多),按每亩200万入市,农户每户可以获得2000万元收益,即使征收50%的累计税,农户每户都可以白得1000万元收益。而在一些一线城市地价达到500万元/亩也很正常,农户什么事情都不干就可以白得税后2500万元收入,特定的人数极少的城市近郊农民就暴富了,就成为了不劳而获的土地食利阶层。而本来过去这些收益中的大部分是以土地财政形式进行了城市基础设施建设并做到了地利共享的,现在按这些人的改革设想,地利共享是不可能了。而城市近郊暴富的食利阶层如果联合起来当钉子户,他们还可能得到更多。一旦有了钱,他们联合起来的能力和决心也就更大了。
因为可以入市的农村土地不仅数量少而且局限在十分特定的区位,这就使全国绝大多数地区农村的农民都注定是不可能从农村建设用地入市中获取好处的。现在黄小虎先生却打着农民利益的旗帜来为极少数城郊特定区位农民争取利益,以让在他们成为不劳而获的土地食利者。我想这肯定也不是黄小虎先生的本意吧!
黄小虎先生提出“建立土地使用权可以依法转让的宪法秩序”,这样提“宪法秩序”,显然误会了“宪法秩序”的含义。笔者应该是最早提出“中国土地制度宪法秩序”这个说法的学者,笔者所指宪法秩序,就是指中国已经通过两场革命消灭了土地私有制,消灭了附着在土地上的食利者阶层,从而可以做到“地尽其利、地利共享”的中国宪法中关于土地制度的本质性规定。正是因此,中国建立了世界上最先进的土地制度。黄小虎先生说,我国宪法规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,因此认为必须立法来让集体建设用地使用权可以转让,黄小虎先生显然误读了宪法,第一,这是宪法的具体规定,谈不上宪法秩序,第二,宪法规定是“可以”而非“必须”,而按土地管理法,农村宅基地使用权和农村集体经营性建设用地使用权的转让就是受到限制的。这种受到限制是与当前中国农民可能进城失败,他们还需要保留在农村的退路这一基本国情联系起来的,某种意义上,当前中国仍然采取一种不允许农民失去土地权利(耕地承包权和宅基地使用权)的政策,虽然从资源上看可能会有一点浪费,但因为土地权利是农民的基本退路,是基本保障,通过留有一定资源冗余来为农民可能进城失败提供保障,就是极具政治智慧之举。中国之所以没有出现大规模城市贫民窟,以及中国在发展过程中保持了高度稳定,正是与保留农民退路的这个政治智慧有关的。宅基地是免费获得无偿使用的,本来就是保障性的,与耕地使用权、与经营性建设用地使用权是不同的权利,黄小虎先生借《国有土地使用权出让和转让暂行条例》来以为,必须同等制定其他土地使用权的转让法规,显然没有道理。
小结一下,在农村建设用地入市上面,黄小虎误会了农地非农使用形成的集体经营性建设用地与集体经营性建设用地入市的差异,他试图将解决历史遗留问题的集体经营性建设用地入市尝试当作宪法制度,他以为,只要允许农村建设用地入市,就可以为农民带来巨大的土地财产性收入,而不懂得,农村集体建设用地入市只可能让城郊近郊农民暴富,而绝大多数农民什么也得不到。因此,黄小虎先生所讲的让农民分享土地增值收益,就不是让全体农民分享,而只是让极少数特权农民成为一夜暴富的土地食利者阶段。
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