一、宅基地制度改革的主要目标

宅基地制度改革的主要目标有三个，一是让农民“居有其屋”，二是实现农民的土地财产权，三是腾退多余宅基地。“居有其屋”是宅基地改革最基本的前提，“耕者有其田，居者有其屋”，这是农村最基本制度安排和社会保障。

实现农民土地财产权和增加农民收入是当前一些地方进行宅基地制度改革的重要着力点，各地都希望通过宅基地制度改革来大幅度提高农民收入与生活环境，并将之作为衡量改革成功与否的主要标准。

中国农村实行“一户一宅”制度，作为村社集体的成员，所有农户都有从村社集体免费获得、无偿使用宅基地的权利。中国农村集体所有制为所有农户提供了“耕者有其田”、“居者有其屋”的基本保障。当前中国正处在史无前例的快速城市化进程当中，大量农民工乃至农民家庭进城务工经商，甚至在城市安居下来，土地对于农民的基本保障与过去已有所差异。

不过，当前及未来相当长一个时期仍然会有大量农民留村务农，且当前农民家庭中普遍形成了“以代际分工为基础的半工半耕”结构，年轻子女进城务工了，年老父母仍然留村务农；农民通常年轻时进城务工经商，年老时返乡务农退养；即使全家进城农户也会在年节时返乡，以及他们可能进城失败而返回家乡。这个意义上讲，土地仍然是农民的基本保障，农村仍然是农民可能的归宿。

对于农民来讲，“居有其屋”仍然十分重要。这里面尤其要注意的有两点，一是中国农村人口大量进城，但并非农民家庭进城了，而只是家庭部分青壮年劳动力的进城，非青壮年的家庭人口（老年人、妇女、儿童）大多仍然留村；二是即使农户全家进城，他们也往往很难在城市安居，而可能进城失败，而要返回农村。对于可能进城失败的农民来讲，保留他们的返乡权极为重要。

中国是一个发展中国家，也是一个人口大国，现代化和城市化都是一个历史性的过程，不可能一蹴而就。这个过程中保留农民在农村的宅基地，给他们留下进城失败的退路，可以极大地增加农民的安全感（“大不了回到农村去”），保持中国社会结构的弹性，提高应对现代化进程中可能出现的经济社会政治风险，都十分重要。这个意义上，即使农村有一部分宅基地空在那里，也不应当立即收回，而应当作为必要甚至必须的资源冗余量来应对可能出现的各种挑战，化解可能出现的各种矛盾。

实现农民土地财产权是本次宅基地改革的一个重要目标。农民宅基地财产权大致包括两个部分，一是通过抵押获得贷款的权利，二是通过经营获得收入的权利。本来，农民宅基地是免费获得无偿使用的，农户只有使用权，不过，当前学界倾向将农民宅基地使用权当作用益物权，这个用益物权不仅具有占有、使用权限，而且应当有处分、收益权。

抵押担保是处分权，即农民可以用宅基地使用权抵押担保获得金融机构的贷款。中国人民银行也牵头在全国进行农村宅基地使用权和耕地承包经营权的抵押担保试点。不过，当前中央政策明确地要求不能允许农民失去土地承包权和宅基地使用权。在农民不能失权的情况下，金融机构不可能处分抵押担保的宅基地使用权和土地承包经营权，因此就很难真正推进抵押担保的改革。

不让农民失去土地承包经营权和宅基地使用权的政策是与当前中国发展阶段的国情相适应的，至少在未来相当长一个时期这个政策还具有合理性。在不让农民失去宅基地使用权和土地承包经营权的政策下面，农地抵押担保不可能有实现的空间。

另外一个让农民增加财产性收入的办法是允许农民经营宅基地，比如出租，而在城中村、城乡结构部以及沿海发达地区农村，农民通过出租住房以及将住宅用于经营性目的而有了相当不菲的收入。因此有人以为，如果在政策上允许农民将宅基地用于经营以获得收入，农民就可以额外获得很多的财产性收入。

也是因此，现在学者尤其是经济学和法学界认为，只要赋予农村宅基地处分、收益权利，农民就可以意外获得大笔财产性收入，甚至可以借此致富。当前正在进行试点的15个农村宅基地改革试点，绝大多数试点的重点就是试图赋予宅基地更大权能，以让农民获得更多财产性收入。这显然没有可能，原因有二个。

一是只要政策不允许农民失去宅基地使用权，宅基地抵押担保就不可能真正推进，因为抵押担保必须要以能够处分宅基地为前提，而这个处分的基础就是农户失去宅基地使用权。无论设计多么复杂的制度，转多少个湾，基本逻辑就是，不能让农户失去宅基地使用权就不可能让金融机构处分宅基地，宅基地使用权就不可能成为抵押担保物。

二是即使经营宅基地可以获得收益，有获得这个收益机会的最多也只是城中村、城乡结合部以及少数沿海发达地区农村，这部分村庄，农民人口比较少，占用宅基地也比较少。因为已经融入到城市带中，农民宅基地具有了一定财产属性，因此有可能增加农民的财产性收入。现在的问题是，实际上，处在城市带的村庄，农民早已通过出租住房以及将住房用于商业经营目的，而获得了这样一笔财产性收益，无论进不进行农村宅基地制度改革，都已不影响这部分农民获得这样一笔收益。而广大的中西部农村，农村人口大量流出，宅基地没有人要，无论如何赋予宅基地收益权能，宅基地也不可能凭空为农民增加财产性收入。

腾退农村宅基地节约耕地是宅基地制度改革的重要方面。当前有一种说法，就是在当前快速城市化进程中，随着大量农村人口进城，城市建设占用土地越来越多，这个当然是合理的，因为人口的城市化必须以土地城市化为前提。奇怪的是，农村建设用地据说不仅没有相应减少，而且略有增加。有的农户全家进城了，不再住在农村，村庄也出现了空心化，他们的宅基地却没有退出来复垦种粮食，这岂不是巨大的浪费？