一

重庆市作为全国统筹城乡综合改革试验区，进行了一系列引人关注的制度改革工作。笔者近两年来一直关注土地制度改革问题，对重庆市做法也有耳闻，但时下流行的对于地票制度的解读，恐怕只说了一半。

地票制度是重庆市统筹城乡改革的主要手段之一，属于国土资源部试行的增减挂钩政策的升级版。通过地票制度实现农村建设用地建设减少与城镇建设用地增加挂钩，在理论上有三个好处，一是保护耕地、二是显化农村建设用地价值、增加农民财产性收入、三是扩大地方建设用地指标。

与地票制度匹配的是重庆市户籍改革政策。重庆市计划从2010—2020年实现1000万农民转为城镇户籍，其中前两年力争新增城镇居民300万人，从2012年开始计划每年实现农村向城镇转移80万―90万人。

有观点认为，重庆市推动农民进城不是为了要农民的地，而是真正实现社会公平的目标。因此重庆市在制定农民进城政策时提出，一步到位地为转户农民穿上住房、教育、就业、养老、医疗等“五件衣服”。如此大规模农民转为城镇户籍，必然加大政府公共财政负担。天上不会掉馅饼，重庆市改革同样面临着“钱从那里来”的问题。

二

先来看看重庆市的改革成果。

重庆市对外公布，当前累计实现409万户农民转户进城。若按照2011年重庆市每户家庭人口3.07人计算，409户即超过1200万农民转户。实际并没有那么多，重庆市政策是允许农民全家或者单个成员转为城镇户籍。近几年每年计划80—90万的转户目标没有实现。查阅重庆市国民经济统计公报，截止2011年，农转城共完成82.3万户，321.90万人，前两年转户目标基本实现。从2012年开始重庆市不再公布转户人数，根据不同年度年末农村户籍人口（不计算人口自然增长率），推测出2012年转户26万人、2013年为12万、2014年为11万，远远低于80—90万目标任务。

前两年重庆市转户人数规模大，主要与转户主体有关，他们主要由城市务工经商且有房产的条件较好农民或新生代农民、在市内就读的本市农村籍大中专学生、以及历年已用地未转非人员等。这部分农村户籍人口或者是在经济上或者是在政策上比较容易转为城镇户籍，重庆市统计这部分人为338.8万，2010—2011年基本完成这部分人转户工作。可将前两年的转户看做是解决存量问题，即向部分有条件转户或者愿意转为城镇户籍的农村人口放开政策。从2012年开始，主要解决普通农民进城问题。重庆市政策落实情况表明，在后一方面遭遇困境。

转户工作推不动，问题还是出在农民转户的成本解决上。2013年中国社科院发布《城市蓝皮书》，指出当前我国中西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本约10万元在，主要包括基础设施建设、公共管理成本与社会保障公共投入等。以此标准计算，重庆市实现1000万人转为城镇户籍，产生1万亿公共成本。

但也有观点认为这不是问题。重庆市长黄奇帆在接受公开采访时，以第一期300万人转户为例计算，重庆300多万农民工转户的4千亿成本可一分为三，其中养老、医疗这些保障性的1千多亿，主要由企业与个人承担；社会基础设施、公共服务的1千多亿在农民工进城还没转户时，政府已经开始在承担；第三块是社会成本1千多亿，由农民工自己以及社会的各个方方面面也要摊销。按照黄奇帆市长的推算，政府真金白银的财政投入是300亿，其他是政府出规则，社会来响应。按此，政府只需要出1000亿就可以实现重庆市1000万农民转为城镇户籍。

政府怎么出政策才能让“社会”负担其余9000亿农民进城成本呢？“社会”又是谁？自然不是慈善机构。所谓社会负担无非是两块，一是用工企业负担、二是转户农民自己负担。对于前一块，养老保险问题，理想情况是用工单位帮专户后的农民缴纳的养老保险是基础工资的20%，比农民工高8%，另外医疗保险城市居民每年也比农民交的多。也就是说农民穿上“五件衣服”的钱，一部分由用人单位支付，主要是这几年重庆市招商引资的企业，比如富士康。问题是，富士康为什么要多支付这些用工成本？重庆富士康可不可以用湖北河南四川的农民工而不需要多交医疗养老保险？如果重庆市要求富士康这类企业招工时必须用重庆市转户后民工，那么富士康为什么还会留在重庆投资？在当前各地竞争招商引资局面下，重庆市没有砝码让企业承担农民转户成本。