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房宁:没有条件硬要上,怎能不形式主义?
关键字: 形式主义问题文山会海基层治理干部追责问责【采访/观察者网 李泠】
文山会海、任性问责、一票否决、频繁检查、精准填表……近年来,形式主义在基层不断被吐槽,却似仍有蔓延之势。
近日,中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》(下文简称《通知》),明确提出将2019年作为“基层减负年”。《通知》中还就如何遏制形式主义歪风,列出“严格控制层层发文、层层开会”、严格控制督查检查总量等具体指导。
基层苦形式主义久矣,这次的《通知》是否能根治顽疾?观察者网就此采访了曾做过相关调研的中国社科院政治学研究所所长房宁。
解决形式主义,还得先改变“顶格管理”
观察者网:《通知》里明确要求“少开会、开短会,开管用的会。……不再层层开会……”请问以往为什么这么多会?吐槽会多的声音一直未断,为什么之前都难以改过来?
房宁:形式主义什么时候都是存在的,但如果发展到比较严重、普遍的状况,恐怕就有一些深层次的管理以及理念上的问题了。
近一时期,我们也做了一些有关这方面问题的调研。的确,现实中特别是在基层,所谓“形式主义”的情况是比较普遍存在的,而且大有愈演愈烈之势。所以,我想这就是中央发专门文件的原因。
当前形式主义问题的出现和发展有多方面原因,不能一一赘述。我是理论工作者,还是从专业角度谈谈看法吧。从公共管理学的角度看,普遍存在的形式主义问题与顶格管理模式及其理念有关。所谓顶格管理,简单说来,就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”,也就是追求经济学讲的“最优化”。
然而,实行顶格管理,追求最优化,是要有前提的。首先,需要最优条件;其次,要付出最高代价与成本。而在实际生活中,这种最优化的前提条件和成本支付都难以实现。如果强行这么要求,就会造成包括形式主义在内的很多问题。
顶格管理,一是会推高了管理成本,二是因缺乏操作的灵活性,会降低政策的适应性,以致各种工作就难以真正落实。明明做不到,又强制要求,于是现实中就只好应付,形式主义就这样出来了。或者按下面干部的说法,形式主义是官僚主义逼出来的。你现在到处去走走,“比比划划假作为”随处可见。
资料图:东方IC
观察者网:能否具体分析一下顶格管理是如何带来形式主义?
房宁:先说“最全事项”。
做任何事情永远是要有重点的,不能把所有事一股脑儿都干了。但现在事情的确太多了,一来就是“横向到边,纵向到底”。但事情做起来都要到基层,都要到管理界面,所谓“上面千条线,底下一根针”、“上面千把锤,底下一根钉”。
说到国家与社会治理,治理也好、管理也罢,在上面就是一个想法,到下面就是一大片事情。现在基层以及管理界面上的工作任务实在是太多了,这也要管,那也要做,结果事情往往是越做越多。因为社会适应性反应,一个问题的解决往往会引发新的更多的问题。比如,查堵漏洞的措施往往会成为新的钻空子机会。就像广东人说的,“多只香炉多只鬼”。
其次, “最高标准”。
标准高,意味着投入的成本要多,最高标准就要有最大投入。但现在哪来的最大投入呢?!至少在基层现在普遍缺乏资源,缺少经费。
我刚到东南沿海某市调研,这市里有个工业强镇,经济非常发达。2018年该镇工业产值达360亿,上缴各项税费31亿。但因为现在一些地方——特别是东南沿海经济发达的省份——实行乡财县管,市拨给它这个镇年度经费4000万。基层的经费开销主要分三块,俗话说就是:养人、办公和做事。这镇的财政供养人员,包括公务员、老师等,每年就至少需要8000万,再加上办公、做事,去年实际支出达1.1亿。中间缺口7000万,这些都得自己去筹措。
还有个例子。上头说要搞乡村振兴,市要修一条路,得花1000万,但只给镇里300万,另外700万靠“自筹”。一个乡镇政府哪里去自筹那700万?
为什么现在地方债务问题突出?提那么高的要求,定那么高的指标,但又没给够钱,结果根本就做不到嘛!没办法,基层政府就靠卖地和借债。现在主要就靠这两招儿筹措经费。
资料图:视觉中国
第三,“最严要求”。
现在上边布置的任务非常具体,包括路线图、时间表、各项标准,有的干脆就是下发一个大表格,要求不折不扣地执行。要不怎么老是填表呢!可是要知道,哲学上讲“一般”和“特殊”,“白马非马”嘛!上级下达的所有政策都是“一般”,而到了基层都是“特殊”。马列主义还得结合中国革命实际呢,底下情况千差万别,不可能和上面政策一一对应,但现在上头下达任务时配张表,说必须得严丝合缝、一一对应——这不就是用主观裁剪客观了吗?!
现在很多政策缺乏灵活性,要求不折不扣,可实际上不可能有任何一个工作是可以被“不折不扣”地执行的,具体做工作一定要有自由裁量的空间。我爱用踢足球来比喻。足球赛要精彩,裁判很重要。如果要不折不扣地按照所谓的规则来执行,一碰就犯规,一跑就越位,那这球还踢不踢了?那就甭看球了,光听裁判吹哨了。所以,如何政策都要留有一定游隙(Windage),也就是说,各种政策执行时,要留有一定余地,要给一定灵活性,要给执行者一定的自由裁量权。否则任何政策都无法真正得到执行和落实,还会助长形式主义。
当然,现在强调从严治党,灵活性不能太大,但是不大不是没有,如果是不折不扣的顶格管理,底下实际上就什么也执行不了,或执行不合理。现在基层出现很多奇葩现象,都和这有关系。比如老两口种庄稼,折成收入,按标准就是贫困户,但他们儿子在外头打工,经常寄钱回来,老两口实际生活水平不困难。然而,由于后者难以统计,按标准就得给钱。而有的家里头有欠债等负担,但看着有些收入,这样即使真的贫困也不能给,给了就不符合规定了。
资料图:视觉中国
最后,就是“最快速度”问题。
我们国家很大,层级很多,一项工作布置下来,中间要有时间成本。拿我来说,有一次我接到一个任务,要求那个月18号前完成,但我接到任务时候已经是20号了。后来一查,这项政策半年前上级部门就制定了,但这传达路上就走了半年。可是任务一到了下面就急如星火,事情那么急也只能是肤皮潦草地应付过去。
任何政策都不能急,工作中更不能揠苗助长。种庄稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考虑时间成本,必须把时间留出来。现在底下搞很多形式主义是因为他们根本连干的时间都没有。星期一布置,星期三检查,星期五督办,搞得下面疲于奔命,都耗在程序上了,没时间去真正地开展工作。工作时间是有限的,一天不吃不睡也就24小时,上头不断来检查、督办,要报告进度、做阶段性总结汇报,上面来人还要接待,结果工作时间变的少了,有的只能应付检查,坐屋里填表。
这种情况多了以后,底下也会糊弄上头。我们调研也发现所谓“击鼓传花”现象,大家不断地把上面的东西传下去,把下面的东西传上来。其实大家并不都那么认真,因为,很明显这么多的事情、这么多头绪,上报的那么多表格或报告,最后究竟有没有人认真去看还是个问题呢!
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- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2019-04-03 10:39:17
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